Правовой режим взимания платы за НВОС в части размещения отходов

Одним из принципов охраны окружающей среды является принцип платности природопользования, закрепленный ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 02.07.2013; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ). Указанный принцип раскрывается в положениях данного Федерального закона и принятых в его развитие федеральных законов и подзаконных актов. Принцип платности природопользования заключается во внесении платежей за негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС).

СЛОВАРЬ

Негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды (состояния окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью) (ст. 1 Федерального закона № 7-ФЗ).

В соответствии с п. 2 ст. 16 Федерального закона № 7-ФЗ к видам НВОС относятся:

• выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
• сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
• загрязнение недр, почв;
• размещение отходов производства и потребления;
• загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
• иные виды НВОС.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ), однозначное понимание законоположений в правоприменительной практике может быть обеспечено лишь при условии единообразного применения правовых норм и возможно только при наличии их формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности и согласованности в системе действующего правового регулировании. Однако в российском законодательстве имеется целый ряд неурегулированных положений, прямо или косвенно связанных с платой за НВОС. К ним, в частности, относится вопрос взимания платы за размещение отходов производства и потребления.

СЛОВАРЬ

Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ):

• размещение отходов — хранение и захоронение отходов;
• хранение отходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;
• захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;
• объект размещения отходов — специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и др.).

Создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (п. 1 ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ).

Так, например, еще в 2004 г. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного федерального округа закрепил позицию, согласно которой наличие договора на размещение (вывоз) отходов не освобождает природопользователя от внесения платы за размещение отходов потребления, размер которой зависит от количества и качества (опасности) отхода данного вида, вывезенного за расчетный квартал [1].

Подобное мнение нашло отражение и в позиции КС РФ, изложенной в 2009 г. в связи с запросом Верховного Суда Республики Татарстан [2]. По сути, КС РФ признал незаконным освобождение конкретных организаций от внесения платы за загрязнение окружающей природной среды, поскольку это нарушает конституционный порядок использования окружающей среды, основанный на том, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и предполагающий, что плата за НВОС является обязательной для всех природопользователей.

Международно-правовой принцип «загрязнитель платит», имплементированный в российское законодательство об охране окружающей среды, вроде бы сам по себе не нуждается в толковании. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, позиция высших судебных органов по данному вопросу далеко не однозначна [3]. Определенные сложности обусловлены различной интерпретацией правоприменителями словосочетания «размещение отходов производства и потребления».

Так, арбитражные суды, рассматривая жалобы на постановления надзорных органов о привлечении хозяйствующих субъектов к административной ответственности за несвоевременное внесение платы за НВОС, выработали определенную позицию: так как привлекаемые к ответственности хозяйствующие субъекты не занимались размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Федерального закона № 89-ФЗ, арбитражные суды признавали незаконными и отменяли постановления надзорных органов.

Данная правовая позиция нашла свое подтверждение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 20.07.2010 № 4433/10. Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, отметив, что обязанность субъекта по внесению платы за НВОС возникает только в случае, если в результате его хозяйственной и иной деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды НВОС, установленные Федеральным законом № 7-ФЗ, указал, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специализированных местах. Соответственно, предприятия, не осуществляющие эту деятельность, не относятся к природопользователям, обязанным вносить упомянутые платежи.

Суды общей юрисдикции, напротив, удовлетворяя иски прокуроров о понуждении к представлению расчета платы за НВОС [4], возлагают обязанность представлять расчет и вносить плату на природопользователей, в результате деятельности которых образуются отходы, а при их размещении на объектах специализированных организаций право собственности к последним не переходит.

Так, Амурский областной суд в определении от 20.08.2012 № 2335/2012 по делу № 33АП-2335/2012 указал, что в силу ст. 4 Федерального закона № 89-ФЗ право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались [5].

К СВЕДЕНИЮ

Согласно письму Ростехнадзора от 28.10.2008 № 14-07/6011 «О плате за размещение отходов производства и потребления» лицом, размещающим отходы, является их собственник или лицо, осуществляющее их хранение и (или) захоронение в соответствии с договором о конечном размещении, заключенным с собственником отходов (договор, в соответствии с которым контрагент принимает на себя все обязанности по размещению отходов, расчету платы за НВОС и ее внесению). Между тем наличие такого договора не освобождает от внесения платы за НВОС, за исключением случая, когда в договоре предусмотрен переход права собственности на отходы к такой специализированной организации, а также случая, когда заключенный договор является договором о конечном размещении отходов.

Такую позицию сформировал и Верховный Суд Российской Федерации в определении от 30.11.2010 № 78-Впр10-33, усмотрев следующее: хранение отходов посредством их специализированного размещения в специально оборудованных местах не освобождает организацию, в результате деятельности которой возникли отходы, от обязанности по внесению платы за НВОС.

Этот подход созвучен правовой позиции КС РФ, согласно которой платежи за НВОС взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств, возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает НВОС. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку [6].

При таком подходе на основании сформировавшейся практики арбитражных судов компании-природопользователи, осуществлявшие платежи за НВОС в части размещения отходов, обратили свои требования к администратору таких видов платежей [7] о возврате денежных средств, излишне уплаченных за НВОС [8].

Однако дело в том, что, с одной стороны, отходы образуются в процессе производства и потребления (абз. 2 ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ), т.е. в результате деятельности самых различных организаций; а с другой стороны, существуют специализированные предприятия по переработке [9] и обезвреживанию отходов. И если захоронение отходов осуществляется специализированными предприятиями, то хранение отходов (во всяком случае, временное) осуществляется всеми организациями, деятельность которых влечет образование отходов.

Специализированные предприятия по переработке и обезвреживанию отходов осуществляют нейтрализацию негативных для окружающей среды свойств отходов, образовавшихся в результате деятельности других организаций. Объем обрабатываемых специализированными предприятиями отходов предопределяется не их собственной деятельностью, а деятельностью других организаций, генерирующих эти отходы. Именно таким организациям и должны быть адресованы меры, стимулирующие уменьшение количества вредоносных для окружающей среды отходов.

Изложенная выше правовая позиция КС РФ предопределяет вывод о том, что платежи за НВОС подлежат внесению хозяйствующими субъектами, результатом деятельности которых является это негативное воздействие. Применительно к такой его разновидности, как возникновение отходов производства и потребления, платежи за их содержание обязаны вносить организации, генерирующие отходы, а не специализированные предприятия, их перерабатывающие. Возложение обязанности по внесению таких платежей на специализированные предприятия по переработке и обеззараживанию отходов означает переложение на данные предприятия финансовых последствий вредоносной для окружающей среды деятельности других организаций, которые, со своей стороны, никак не стимулируются к минимизированию негативных (вредных) последствий собственной деятельности.

Обнаруживающийся в различных нормативных правовых актах неодинаковый подход к определению лица, обязанного вносить платежи на НВОС, оборачивается отсутствием единообразия в правоприменительной, и в частности судебной, практике по этому вопросу.

Между тем Постановлением КС РФ от 05.03.2013 № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"» [10] положения ст. 16 Федерального закона № 7-ФЗ и Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», на основании которых в системе действующего правового регулирования определяются элементы обложения публично-правовым платежом в виде платы за НВОС применительно к деятельности по размещению отходов производства и потребления, осуществляемой специализированными организациями, признаны:

• не соответствующими ч. 1 ст. 34 и ч. 1 ст. 35 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой — по смыслу, придаваемому этим нормативным положениям в системе действующего правового регулирования сложившейся правоприменительной практикой, — они допускают взимание данного публично-правового платежа со специализированных организаций за размещение в 2009 г. отходов, образованных в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, на основании гражданско-правовых договоров, заключая которые стороны исходили из того, что внесение платы за НВОС является обязанностью той организации, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образовались отходы;
• не соответствующими ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 35, ст. 42 и 58 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования в силу своей неопределенности они позволяют применять 5-кратный повышающий коэффициент за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления в отношении специализированной организации в случаях, когда размещаемые отходы образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций.

С проблемой определения правовой природы и формы платы за НВОС тесно связана проблема реализации основных целей взимания таких платежей — стимулирования природопользователей к рациональному использованию природных ресурсов и повышению эффективности их природоохранной деятельности и обеспечения благоприятной окружающей среды.

В настоящее время плата за НВОС является источником доходов бюджета, не предполагающим целевого использования. Это приводит к тому, что существующая система взимания данных платежей не может полноценно обеспечить формирование источников финансирования природоохранных мероприятий, направленных на стимулирование сокращения негативного воздействия.

К СВЕДЕНИЮ

Статьями 51, 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены нормативы распределения платы за НВОС в бюджеты различных уровней в размере:

• 20 % — в федеральный бюджет;
• 40 % — в бюджеты субъектов Российской Федерации;
• 40 % — в бюджеты муниципальных районов и городских округов;
• 80 % — в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга.

В целях повышения эффективности взимания платы за НВОС как механизма охраны окружающей среды необходимо обеспечить строго целевое использование поступающих средств, поскольку существует необходимость не только сбора средств, но и обеспечения экологической и экономической эффективности их распределения и расходования.

Так, указанные средства могут расходоваться на финансирование:

• крупных природоохранных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления за счет собственных средств;
• строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта природоохранных объектов;
• научно-исследовательских разработок и создания новых видов природоохранной техники и технологии;
• создания специализированных предприятий по переработке отходов производства и потребления.

Кроме того, предприятие, участвуя в природоохранных мероприятиях, повышает свою инвестиционную привлекательность (по крайней мере, для зарубежных компаний).

Однако несмотря на это стимулом, побуждающим предприятия вносить плату за НВОС, на сегодняшний день являются лишь возможные меры административного принуждения.

Извлечение из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Статья 8.41. Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду

Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

В целях устранения описанной выше правовой неопределенности необходимо внести изменения на уровне федерального законодательства, определив, в первую очередь, вид негативного воздействия, оказываемого на окружающую среду при осуществлении деятельности, связанной с обращением с отходами, а также субъекта платы за такое негативное воздействие.

В настоящее время проект федерального закона не принят, соответственно, и вопрос с определением субъекта платы так и не решен.

Обобщая вышесказанное, можно говорить о том, что такая правовая неопределенность в регулировании отношений, их особая общественная значимость и конституционные основы, о которых неоднократно говорилось в решениях КС РФ, являются недопустимыми, поскольку порождают произвольное толкование со стороны органов государственной власти, осуществляющих администрирование платежей, и, как следствие, злоупотребление и нарушение законных прав и интересов субъектов экономической деятельности.