Основные замечания при рассмотрении проектов НООЛР в государственных органах

Экологи, занимающиеся разработкой природоохранной документации, в частности проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — НООЛР), часто сталкиваются с противоречивостью и запутанностью действующего законодательства в области обращения с отходами. При разработке проекта НООЛР отправной точкой для формирования перечня отходов и пояснительной записки проекта является вид деятельности предприятия. Для организаций, работающих в одной сфере, проблемы при согласовании экологической документации чаще всего однотипные. В данной статье будут рассмотрены основные замечания, возникающие при согласовании в государственных органах проектов НООЛР различных организаций-природопользователей.

СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТОВ НООЛР ДЛЯ УПРАВЛЯЮЩИХ КОМПАНИЙ И АРЕНДОДАТЕЛЕЙ

После вступления в силу Федерального закона от 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 93-ФЗ), которым были внесены изменения в Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ), п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) трактуется следующим образом: «собственник отходов I–IV классов опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по обезвреживанию, размещению отходов не меньшего класса опасности»[1].

Право распоряжения отходами, как и любой иной собственностью, подразумевает, что собственник может совершать с отходами по своему усмотрению любые действия, не противоречащие закону и иным нормативно-правовым актам (ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации).

С юридической точки зрения п. 3 ст. 4 Федерального закона № 89-ФЗ после вступления в силу Федерального закона № 93-ФЗ не изменился, т.к. не были внесены соответствующие поправки. К сожалению, Федеральный закон № 89-ФЗ до сих пор не приведен в соответствие с последними изменениями в природоохранном законодательстве [2], основным из которых является отмена лицензирования сбора, транспортировки и использования отходов I–IV классов опасности. В данной ситуации исполнительные органы власти диктуют природопользователям свою трактовку закона.

Итак, передавать собственные отходы сторонней организации для сбора, транспортировки [3], использования можно только при наличии у последней лицензии на размещение или обезвреживание конкретного передаваемого отхода. В случае передачи отходов, не зарегистрированных в федеральном классификационном каталоге отходов, утвержденном Приказом Минприроды России от 02.12.2002 № 786 (в ред. от 30.07.2003), в лицензии данные отходы должны быть не меньшего класса опасности, чем передаваемые.

Кроме того, в соответствии с п. 5 Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Приказом Ростехнадзора от 19.10.2007 № 703 (далее — Методические указания), если хозяйствующий субъект выступает в качестве арендодателя части производственных территорий, помещений или оборудования и предоставляет арендатору право размещать отходы на собственных объектах, то отходы арендатора должны быть включены в проект НООЛР арендодателя. В случае если арендатор самостоятельно осуществляет деятельность по обращению с отходами, к проекту НООЛР прилагаются документы, подтверждающие эти обязательства арендатора [4].

СЛОВАРЬ

Статьей 1 Федерального закона № 89-ФЗ установлено, что объект размещения отходов — это специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и др.).

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что включать в собственный проект НООЛР отходы сторонних организаций могут только организации, имеющие лицензию на размещение отходов. В отсутствие такой лицензии природоохранное законодательство нарушают обе стороны — передающая отходы и их принимающая.

Приведенные в статье формулировки взяты из писем об отказах в согласовании проекта НООЛР в Департаменте Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу (далее — ДРПН по СЗФО). Следует отметить, что ранее отказы со ссылкой на п. 5 Методических указаний не практиковались инспекторами ДРПН по СЗФО. Подобных замечаний при согласовании проекта НООЛР можно избежать, если включать в проект только собственные отходы арендодателя или управляющей компании.

СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТОВ НООЛР ДЛЯ МЕДИЦИНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Согласование проектов НООЛР для медицинских учреждений имеет много подводных камней [5]. Предлагаем рассмотреть некоторые из них.

С первым из них сталкиваются медицинские учреждения, в которых используются рентген-аппараты нецифрового типа, — это нормирование отходов отработанного фиксажа и рентгеновской пленки (серебросодержащих отходов). Часто такие учреждения получают отказ следующего содержания: «Порядок обращения с отходами "Лабораторные отходы и остатки химикалиев" (фиксаж отработанный), "Отходы фото- и кинопленки, рентгеновской пленки" согласно информации, представленной в проекте НООЛР, запланирован учреждением в нарушение требований п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"».

В настоящее время обращение с указанными отходами регулируется Федеральным законом от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (в ред. от 21.11.2011), в связи с чем они включаются в проект НООЛР только в декларативной форме, а в документ об утверждении НООЛР не вносятся.

Отходы, содержащие драгоценные металлы, собираются особым образом и передаются организациям, имеющим свидетельство пробирной палаты на извлечение ценных компонентов. Порядок сбора, приемки и переработки отходов драгоценных металлов регулируется Постановлением Правительства РФ от 25.06.1992 № 431 «О порядке сбора, приемки и переработки лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней» (в ред. от 14.12.2006).

Вторым подводным камнем является нормирование биологических отходов — это еще один специфический отход медицинских учреждений. Обращение с биологическими отходами регламентируется Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденными Минсельхозпродом РФ 04.12.1995 № 13-7-2/469 (в ред. от 16.08.2007).

К СВЕДЕНИЮ

Биологическими отходами являются:

• трупы животных и птиц, в т.ч. лабораторных;
• абортированные и мертворожденные плоды;
• ветеринарные конфискаты (мясо, рыба, другая продукция животного происхождения), выявленные после ветеринарно-санитарной экспертизы на убойных пунктах, хладобойнях, рынках, в мясо-рыбоперерабатывающих организациях, рынках, организациях торговли и на других объектах;
• другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения.

Как правило, биологические отходы передаются на обезвреживание методом сжигания [6], поэтому плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС) не взимается [7] — нет необходимости получения лимита на размещение данных отходов.

Кроме того, действие Федерального закона № 89-ФЗ и Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного Приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 50 (в ред. от 22.12.2010), не распространяется на обращение с радиоактивными, биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений, соответственно, данные отходы не нормируются.

Проблема заключается в том, что медицинские отходы чаще всего не обезвреживаются, а передаются на размещение, что требует внесения платы за НВОС. Согласно письму Росприроднадзора от 16.12.2011 № 17-22/20927 «О порядке рассмотрения ПНООЛР для ЛПУ» плата за размещение медицинских отходов взимается с применением 5-кратного повышающего коэффициента, т. к. законодательство не предусматривает процедуру выдачи лимитов на их размещение.

Чтобы избежать лишних затрат, вызванных несовершенством природоохранного законодательства, медицинские отходы наравне с отходами производства и потребления включаются в проект НООЛР. Несмотря на письмо Минприроды России от 16.12.2011 № 12-46/18775 «О регулировании природоохранной деятельности с медицинскими и биологическими отходами» ДРПН по СЗФО утверждаются лимиты на размещение данных отходов.

СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТОВ НООЛР ДЛЯ АВТОТРАНСПОРТНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Некоторое время назад очень остро стала проблема с переработкой отработанных аккумуляторов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.

В то время как рынок услуг может легко предложить несколько специализированных организаций, принимающих отработанные аккумуляторы на использование (некоторые из них даже имеют действующую лицензию на использование данного отхода, выданную до вступления в силу Федерального закона № 99-ФЗ), лицензированных организаций по обезвреживанию отработанных аккумуляторов в регионе нет (по данным на сентябрь 2013 г.).

Решение данной проблемы было размещено в официальном письме ДРПН по СЗФО от 13.05.2013 № 02-27/3940 (ответ на запрос металлургического завода Санкт-Петербурга): «В Санкт-Петербурге и Ленинградской области отходы отработанных аккумуляторов можно сдавать всего лишь одной организации только на размещение (в части хранения)».

К сожалению, общее правило теперь таково, что передавать на использование отходы I–IV классов опасности можно только тем организациям, у которых в лицензии вид деятельности по обращению с данным отходом включает помимо использования еще и обезвреживание либо размещение.

Разъяснения по данному вопросу можно найти в письме Росприроднадзора от 28.11.2012 № ВК-03-03-36/16141 «По вопросу передачи отходов»: «До настоящего времени вопрос о порядке подтверждения на стадии отчуждения отходов цели их дальнейшего сбора, использования, транспортирования, а не приобретения для иных целей, в том числе захоронения или обезвреживания, не урегулирован. Росприроднадзор считает, что таким подтверждением, наряду с заключением прямых или трехсторонних договоров, в частности, может являться комплект документов, однозначно свидетельствующих о намерении собственника обеспечить доставку отходов I–IV классов опасности организации, имеющей лицензию на осуществление деятельности по размещению или обезвреживанию отходов I–IV классов опасности».

Можно сделать вывод, что в отсутствие понимания того, каким должно быть подтверждение о передаче отходов именно для нелицензируемых видов деятельности (сбора, использования, транспортирования), и во избежание злоупотребления этой законодательной «прорехой» отходы I–IV классов опасности должны передаваться только для размещения или обезвреживания лицензированным организациям.

СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТОВ НООЛР ДЛЯ СТРОИТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

С 15 мая 2003 г. действуют Правила обращения со строительными отходами в Санкт-Петербурге, утвержденные Распоряжением Администрации Санкт-Петербурга от 15.05.2003 № 1112-ра. Данные Правила предписывают разрабатывать технологический регламент при производстве следующих работ:

• при осуществлении деятельности по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу (демонтажу) объектов капитального строительства, линейных объектов;
• при производстве любых земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территорий Санкт-Петербурга.

Технологический регламент по обращению со строительными отходами (далее — ТРСО) представляется для согласования в Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга (далее — Комитет) для обоснования планируемых к образованию строительных отходов.

Долгое время строительные организации Санкт-Петербурга утверждали ТРСО в Комитете, а параллельно с этим в ДРПН по СЗФО согласовывали проекты НООЛР. Два этих документа практически идентичны по содержанию, отличие заключается только в форме.

С недавнего времени ДРПН по СЗФО ввел новое требование: при согласовании проектов НООЛР для строительных объектов в Санкт-Петербурге, отходы которых передаются на использование, необходимо приложить копию утвержденного Комитетом ТРСО. Это значительно увеличило срок получения документа об утверждении НООЛР (от 2 до 3 месяцев).

В соответствии с официальными письмами об отказе в утверждении проектов НООЛР «рассмотрение деятельности по обращению с отходами, указанной в проекте, как деятельности по использованию отходов не представляется возможным». Причиной отказа является отсутствие «документации, регламентирующей порядок осуществления деятельности по обращению с отходами производства и потребления, исполнение требований которого необходимо в целях предотвращения оказания негативного воздействия на окружающую среду и ухудшения ее качества (технологический регламент по обращению с опасными отходами, согласованный в установленном порядке, иная документация)».

При этом наличие согласованного в Комитете ТРСО не дает гарантии, что будет согласован и проект НООЛР, ведь могут возникнуть иные замечания. В условиях настоящего законодательного регулирования данное требование увеличивает сроки получения природоохранной документации, необходимой для начала проведения строительных работ, и выступает административным барьером при осуществлении предпринимательской деятельности.

В заключение следует сказать, что эколог всегда должен быть в курсе последних изменений в природоохранном законодательстве — это позволит избежать многих замечаний при согласовании проектной документации [8]. Однако стоит заметить, что не всегда новые требования исполнительной власти при утверждении проектов возникают в связи с изменениями нормативно-правовых актов — часто они вызваны «переосмыслением» действующих, поэтому опытный эколог всегда готов к нововведениям.