Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ: новая попытка законодателя сделать законодательство исполнимым

Проблема невозможности легального бизнеса в России известна руководству государства, в связи с чем регулярно предпринимаются попытки привести законодательство и правоприменение в русло реальности. Предыдущие мягкие попытки претерпели неудачу. Когда градус напряжения в обществе достиг апогея, появилось решение, что лучшее средство от головной боли — это гильотина. Регуляторная. О «регуляторной гильотине» мы писали в февральском номере журнала[1].

Федеральным законом от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (вступает в силу 01.11.2020; далее — Федеральный закон № 247-ФЗ), по сути, отменяются все акты, принятые до 01.01.2020, за исключением тех, которые войдут в перечень, утвержденный Правительством РФ. Также будет вестись реестр обязательных требований. В реестр войдут акты из перечня и будут добавляться новые принимаемые акты. В результате мы будем иметь конечный список требований.

Федеральный закон № 247-ФЗ содержит очевидные положения, которые пришлось подкреплять законом ввиду поведения нормотворческих и надзорных органов (как, например, в субъектах федерации существуют нормы о тишине в ночное время, т.к. не все люди приучены беречь чужой сон).

В итоге правовые принципы, существовавшие и ранее, но в праве, а не в законодательстве, теперь зафиксированы законом.

Принципами установления и оценки применения обязательных требований являются:

1) законность;

2) обоснованность;

3) правовая определенность и системность;

4) открытость и предсказуемость;

5) исполнимость.

Действие «бесхозных» НПА

Ввиду постоянной реорганизации госорганов и передачи полномочий от госоргана к госоргану и дабы не было вопросов о действии НПА, принятых «умершим» госорганом, Федеральный закон № 247-ФЗ предусмотрел норму о том, что данные акты продолжают действовать, а менять или отменять их может госорган, получивший соответствующие полномочия, либо вышестоящий орган государственной власти. Таким образом отсекается блок «бесхозных» НПА, которые никто не вправе отменить.

Срок вступления в силу НПА

Значимое беспокойство для бизнеса создает постоянная череда принимаемых норм, что не позволяет прогнозировать существование бизнеса даже на день вперед. Федеральный закон № 247-ФЗ предусматривает, что сроки вступления в силу НПА, устанавливающего обязательные требования, должны определяться исходя из сроков, необходимых органам государственной власти, гражданам и организациям для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с устанавливаемыми обязательными требованиями.

Отдельно указано, что вступать в силу они должны либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении 90 дней после дня официального опубликования. Это порадовало бы, если бы не оговорка «если иное не установлено федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Будем надеяться, что не каждый принимаемый закон будет пользоваться такой возможностью.

Оценка реального достижения целей

Приятно звучит следующее положение:

Извлечение
из Федерального закона № 247-ФЗ

Статья 3. Действие обязательных требований

[…]
3. При установлении и оценке применения обязательных требований в соответствии со статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона такие требования подлежат оценке на соответствие принципам, установленным настоящим Федеральным законом, а также на предмет достижения целей установления обязательных требований[2].
[…]

Понятно, что под достижением целей подразумевается не цель пополнения бюджета за счет штрафов, поэтому в том числе в рамках исполнения данной нормы можно действительно оценивать, будут ли вводимые ограничения действительно способствовать достижению благой цели. Поскольку сейчас можно смело констатировать факт, что подавляющее большинство ограничений, введенных в целях охраны природы, природе не помогают, а подготовка всех требуемых документов и замеров, наоборот, оказывает негативное воздействие на окружающую среду.

Тем не менее эта норма заработает, только если правоприменитель захочет. А у него другие цели.

Срок действия НПА

Если обязательное требование установлено не законом, а актом уровня начиная с Правительства РФ, акт должен содержать срок его действия, причем не более 6 лет.

Это мы уже тоже проходили и проходим до сих пор.

Например, те же СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» были утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 10.07.2001 на 10 лет. Через 10 лет главный врач сообщил, что правила действуют на территории Российской Федерации до вступления в силу соответствующих технических регламентов. Поскольку технический регламент по производственному контролю принимать не планируется, СП 1.1.1058-01 могут жить вечно.

Так что, как видим, польза и от этой нормы также зависит от исполнительности правоприменителя.

«Конфликт» НПА

А вот эта норма очень ценная:

Извлечение
из Федерального закона № 247-ФЗ

Статья 3. Действие обязательных требований

[…]
7. […] В случае действия противоречащих друг другу обязательных требований[3] в отношении одного и того же объекта и предмета регулирования, установленных нормативными правовыми актами равной юридической силы, лицо считается добросовестно соблюдающим обязательные требования и не подлежит привлечению к ответственности, если оно обеспечило соблюдение одного из таких обязательных требований.
[…]

Понятно, что если противоречат друг другу акты разной юридической силы, то действует тот акт, который сильнее. А если разные отрасли законодательства каждый со своей стороны регулируют одни и те же правоотношения, акты пишутся специалистами, не знакомыми с другой отраслью законодательства и, соответственно, не способными все учесть, — здесь как быть?

Да, действуют правовые принципы «новая норма отменяет старую», «специальная отменяет общую», но ввиду многогранности нашего законодательства неожиданные нормы встречаешь в тех законах, которые совсем не должны регулировать осуществляемую деятельность. Лица руководствуются своим отраслевым законодательством, работают по нему, и, если вдруг находится какая-то параллельная норма, которая регулирует эти правоотношения по-другому, лицо, руководствовавшееся другим документом, ответственности за это не несет.

Теперь становится актуальным, чтобы все было по возможности урегулировано. Тогда, если есть руководство к действию, можно его тщательно соблюдать и быть защищенным от неожиданных претензий госорганов.

Отмена главного НПА

Еще одна интересная норма:

Извлечение
из Федерального закона № 247-ФЗ

Статья 3. Действие обязательных требований

[…]
8. При отмене (признании утратившим силу) нормативного правового акта, которым установлено полномочие по принятию нормативного правового акта, содержащего обязательные требования, нормативные правовые акты, ранее изданные на основании отмененного (признанного утратившим силу) нормативного правового акта, не подлежат применению на территории Российской Федерации со дня отмены (признания утратившим силу) нормативного правового акта, которым было установлено полномочие по принятию такого акта, при условии, что полномочие по принятию соответствующего нормативного правового акта не было установлено иным нормативным правовым актом.

Это поможет в тех случаях, когда из закона норма «ушла», а подзаконные акты в соответствие не приведены.

Применение обязательных требований по аналогии не допускается.

Обоснованность обязательных требований

То, что радовало в немецком законодательстве, появилось и у нас:

Извлечение
из Федерального закона № 247-ФЗ

Статья 6. Обоснованность обязательных требований

[…]
2. Обязательные требования должны соответствовать современному уровню развития науки, техники и технологий в соответствующей сфере деятельности, развития национальной экономики и материально-технической базы.
[…]

Теперь можно не только опираться на «лицо признается виновным, если оно могло, но не исполнило волю законодателя», но и обосновывать нереальность требований с позиции развития национальной экономики.

Также приятная норма, благодаря которой можно отбиваться от принятия новых неудачных норм, если бизнес объединится в консолидированном протесте с опорой на профессиональные экспертные ресурсы:

Извлечение
из Федерального закона № 247-ФЗ

Статья 6. Обоснованность обязательных требований

[…]
4. При установлении обязательных требований оцениваются наличие и эффективность применения альтернативных мер по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Статья 9. Исполнимость обязательных требований

1. Обязательные требования должны быть исполнимыми. При установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота.
[…]

Интересно с этой точки зрения рассмотреть затраты на получение лицензии, например, на транспортировку мебели, ставшей отходом.

Экспериментальный правовой режим

Легализуется понятие «экспериментальный правовой режим». Помимо известных нам экспериментов, проверяющих, как будут работать новые нормы, предлагается режим по исключению обязательных требований. Это представляется интересным. Действительно, обоснование введения обязательных требований — предотвращение определенных угроз. Можно поставить эксперимент по отмене обязательных требований (пусть на каком-то локальном участке) и посмотреть, действительно ли появятся обещанные угрозы.

Роль писем и разъяснений

Также легализованы официальные разъяснения обязательных требований. Подтверждено мнение о том, что письма руководителя госоргана должны быть обязательны для служащих госоргана и рекомендательны для остальных лиц. При этом официальные разъяснения следует отличать от руководств по исполнению обязательных требований, которые носят рекомендательный характер для всех сторон.