Санитарно-защитные зоны: изменения в градостроительном и земельном законодательстве

Постоянные читатели журнала знакомы с циклом статей по санитарно-защитным зонам[1] (далее — СЗЗ). В них последовательно, с экскурсом в историю было показано, как нормы СЗЗ формировались без учета принципов права, гражданского и земельного законодательства. 03.08.2018 — знаменательный день для Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ): в него внесли изменения сразу шесть законов, два из которых призваны исправить упомянутый недостаток.

Однако получается, что и теперь законодательство о СЗЗ отличилось. На сегодняшний день мы имеем последовательно принятые документы обратной иерархии:

1) СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»;

2) Постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (далее — Постановление № 222);

3) Федеральный закон от 03.08.2018 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 340-ФЗ);

4) Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 342-ФЗ).

Другими словами, сначала принимается документ ниже по иерархии, потом чуть выше, потом еще выше — федеральный закон, даже в двух экземплярах.

Новые документы, обладая более высокой юридической силой, чем предыдущие, принимались без учета уже существующих документов более низкого уровня, с чем приходится согласиться, учитывая нелогичность и невзаимоувязанность с жизнью, здравым смыслом и принципами права предыдущего нормативного регулирования. Однако это неизбежно привело к тому, что документы более низкого уровня противоречат документам более высокого уровня и в этой части действовать не вправе.

Сейчас мы уже знаем, что Постановление № 222, отсылая к санитарно-эпидемиологическим нормам, предполагает принятие новых СанПиН, проект которых представлен на сайте regulation.gov.ru[2]. Свежепринятый Федеральный закон № 342-ФЗ требует принятия Положения о СЗЗ, при этом Постановлением № 222 утверждены Правила. Можно ли считать, что Правила = Положение, или же ждем теперь еще и Положение, которое будет иметь более высокую юридическую силу по отношению к Правилам, как принятое позже и по прямому указанию нормы закона? Разумно, чтобы Правительство внесло изменения в Постановление № 222 и утвержденные им Правила, заменив слово «правила» на «положение» и попутно скорректировав те нормы, которые не соответствуют Федеральному закону № 342-ФЗ.

Так что ждем нового нормотворчества. Если есть возможность ждать, стоит ждать, мало ли еще какие нормы появятся.

Кто может ждать и почему?

СЗЗ не установлена

Необходимо прикинуть, будет ли превышение санитарно-эпидемиологических требований за контуром объекта.

Проекты актов, представленные на сайте regulation.gov.ru[3], не предусматривают какие-либо процедуры доказывания того, что за контуром отсутствуют превышения (что логично, поскольку Постановление № 222 распространяется только на те объекты, которые превышение за контуром имеют). Как объект об этом узнает — его дело. Главное, чтобы надзорный орган не смог доказать обратное. Обратите внимание: бремя доказывания в гражданском праве на той стороне, которая заявляет, а в административном — на административном органе.

Таким образом, вы в любом случае можете утверждать, что у вас превышений за контуром нет (по вашим ощущениям), и проблемы у вас появятся только после того, как кто-либо заявит обратное. Острота проблемы будет зависеть от того, кто и как заявит.

Например, жители близлежащих домов почувствуют, что превышение есть. Они могут вам сообщить это устно при встрече. Вы можете не услышать. Могут написать жалобу в Роспотребнадзор. Роспотребнадзор будет обязан принять меры. Если Роспотребнадзор согласится с жителями и выдаст вам предписание, вы можете его оспорить, и именно Роспотребнадзору придется доказывать свои доводы. Также общественность может обратиться в суд, тогда свои доводы придется доказывать общественности.

В общем, если вы уверены, что правда на вашей стороне, можете никому ничего не доказывать до тех пор, пока не придется оспаривать доказательства противной стороны.

Если превышение обнаружено, то следует подать заявление до 15.03.2019 согласно Постановлению № 222 (до 01.01.2022 согласно Федеральному закону № 342-ФЗ, обладающему большей юридической силой). А вдруг еще Положение о СЗЗ выйдет, и в нем будет что-то новенькое.

Федеральный закон имеет более высокую юридическую силу. Но чтобы не ссориться с госорганом, возможно, стоит соблюсти срок, установленный Постановлением № 222, т.к. здесь все-таки идет речь о здоровье человека. К тому же, чем дольше тянуть, тем больше построек может оказаться в вашей СЗЗ, и следовательно может вырасти сумма компенсации убытков.

Есть проект ориентировочной, расчетной (предварительной) СЗЗ

Следует оценить, устраивают ли вас установленные границы. Если раньше мы рекомендовали устанавливать СЗЗ и побольше, чтобы не иметь жителей у забора предприятия[4], то теперь мы так рекомендуем не всем, поскольку свежеизданные Федеральные законы ввели нормативное регулирование СЗЗ в правовое поле. Это значит, что теперь нельзя просто так ограничить землепользователей только потому, что они не в курсе своих прав. Теперь землепользователи знают, что имеют право на возмещение убытков. На это и направлен Федеральный закон № 342-ФЗ: в документе очень подробно расписано, кто, как, когда, какие убытки возмещает[5].

Раньше разработка проекта СЗЗ требовалась от всех, у кого за контуром было превышение 0,1 ПДК, и какое-то время какие-то территориальные органы не разрешали каким-то заявителям сокращать СЗЗ по периметру промплощадки, поэтому у части хозяйствующих субъектов, установивших себе ориентировочную СЗЗ, может и не наблюдаться превышений за контуром. В этом случае следует оценить, кому принадлежит земля под СЗЗ, каков риск возмещения убытков при установлении СЗЗ, и принимать решение о дальнейших действиях исходя из этих факторов. Также следует учитывать, что теперь появилась и процедура ликвидации СЗЗ по факту отсутствия превышений на контуре.

Несмотря на то что согласно Федеральному закону № 342-ФЗ с 01.01.2020 проекты расчетных СЗЗ утратят силу, указанный Федеральный закон заложил обязанность правообладателя до 01.10.2019 подать заявление об установлении или ликвидации СЗЗ. Получается, что те, кто получил санитарно-эпидемиологическое заключение на проект СЗЗ (в отличие от тех, у кого нет данного заключения), не имеют права просто подождать до 01.01.2020, когда их проекты утратят силу, а все равно должны подать заявление о ликвидации СЗЗ.

Есть решение об установлении СЗЗ, но сведения о ней не внесены в ЕГРН[6]

В срок не позднее 01.01.2022 правообладателю следует подать документы для внесения сведений о СЗЗ в ЕГРН (п. 12 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ).

А если нет превышений за контуром и огромной потребности иметь СЗЗ (поскольку есть риск взыскания убытков), можно подать заявление о ликвидации СЗЗ.

Сведения о СЗЗ внесены в ЕГРН

Если СЗЗ установлена по линии достижения нормативов, пока (до выхода Положения о СЗЗ) новостей не предвидится. Вероятно, просто надо продолжать вести производственный контроль по установленной проектом СЗЗ программе. Если СЗЗ можно сократить или ликвидировать — есть варианты.

Вот такая логика вырисовывалась по совокупной трактовке имеющихся норм и положений проектов актов.

Что привнесли Федеральные законы № 340-ФЗ и № 342-ФЗ?

Здесь мы видим реакцию законодателя на проблемы разных зон, обременяющих земельные участки. Проблема, известная нам по СЗЗ, существует не только с этой зоной, а по сути, и со всеми остальными. Низкая дисциплина внесения таких зон в кадастр (а теперь — в реестр), идущая еще с советских времен, привела к тому, что владельцы обремененных земельных участков могли десятилетиями не знать о существующем обременении. И при покупке участка ни продавец, ни покупатель даже не подозревали о каких-то ограничениях.

Например, люди купили дом рядом с заброшенными, наполовину несуществующими, поросшими травой рельсами, которые и не видны были при осмотре участка. Прожили с десяток лет, а теперь выяснилось, что это железная дорога, которую новый владелец умершего было предприятия собирается реанимировать вместе с предприятием. А дом вполне себе зарегистрирован. Как оказалось, в охранной зоне железной дороги.

Подобных случаев много. В части СЗЗ (и опять же, не только СЗЗ) много построек, правообладатели которых либо не знали о запрете, либо проигнорировали его. Среди обеих категорий много тех, кто надлежащим (или ненадлежащим) образом получил всю разрешительную документацию, зарегистрировал недвижимое имущество. Другими словами — стоит дом в СЗЗ, и документы у него в порядке.

И в этом беспорядке законодатель решил навести порядок.

Федеральный закон № 340-ФЗ ввел в ГрК РФ главу 6.4 «Снос объектов капитального строительства», ст. 55.33 которой посвящена сносу объектов в зонах с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ).

В свою очередь, Федеральный закон № 342-ФЗ ввел в Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ) главу XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий», в которой перечислены 28 ЗОУИТ и очень подробно указано (ст. 106), как устанавливаются ЗОУИТ (эти нормы больше отсылочные к положениям о соответствующих ЗОУИТ), кто и за чьи средства должен снести то, что не должно быть в ЗОУИТ, и кто, как, когда, каким образом возместит убытки правообладателю земельного участка, попавшего в ЗОУИТ, и снесенных или обремененных перестройкой объектов. Причем рассмотрены и варианты, когда объект имел разрешительную документацию, — в этом случае платить будет тот, кто разрешил:

Извлечение
из Федерального закона № 342-ФЗ

Статья 26

[…]
29. В случаях, предусмотренных частью 27 настоящей статьи, убытки, причиненные гражданам и юридическим лицам, являющимся собственниками зданий, сооружений, помещений в них, объектов незавершенного строительства, […]возмещаются[7]:
[…]
2) уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления в случаях, если здание, сооружение, объект незавершенного строительства возведены, созданы на основании необходимых для этого согласований и (или) разрешений, выданных указанными уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, и в соответствии с ними, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1 настоящей части и другими федеральными законами;
3) уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, предоставившими земельный участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство здания, сооружения, или принявшими решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, предусматривающий такое строительство, в случаях, если для возведения, создания здания, сооружения в соответствии с законодательством не требуется получения разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 настоящей части и другими федеральными законами;
[…]

Также предусмотрена ситуация, когда ЗОУИТ несвоевременно была внесена в ЕГРН:

Извлечение
из ЗК РФ

Статья 57.1. Особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий

[…]
9. В случае, если строительство здания, сооружения, объекта незавершенного строительства начато после дня принятия решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории или дня определения границ зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу федерального закона, и до дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости и в отношении таких здания, сооружения не принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (кроме случаев, если данное решение принято исключительно в связи с несоответствием таких здания, сооружения, объекта незавершенного строительства обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта), убытки[8] собственникам таких здания, сооружения, помещений в них, объекта незавершенного строительства в размере, определенном исходя из рыночной стоимости таких объектов недвижимого имущества и убытков, связанных со сносом таких объектов недвижимого имущества или приведением их параметров или разрешенного использования (назначения) в соответствие с установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории ограничениями использования земельных участков, возмещают органы государственной власти, органы местного самоуправления, которые приняли решение об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории либо подготовили сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу закона, и по вине которых сведения о зоне с особыми условиями использования территории не были внесены в установленный срок в Единый государственный реестр недвижимости. […]
[…]

Также подробно рассмотрены иные многочисленные нюансы и ситуации — законодатель попытался предусмотреть все.