Особенности подготовки природоохранной документации для строительной компании: проблемы и пути их решения

Всем известны требования российского законодательства к перечню природоохранной документации на промышленных предприятиях. Однако на сегодняшний день не везде уделяется достаточное внимание тому, какая документация по охране окружающей среды должна быть в строительной организации. Многие строительные компании искренне не понимают, что за лимиты, разрешения и паспорта отходов с них требуют.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 02.07.2013) предъявляет требования не только к уже функционирующим предприятиям, но и к тем объектам, которые еще находятся на стадии проектирования и строительства.

До начала строительства объекта должны быть предусмотрены меры, снижающие воздействие процесса строительства на окружающую среду и позволяющие более эффективно использовать природные ресурсы.

В соответствии с требованиями природоохранного законодательства в строительной организации должны быть следующие документы по охране окружающей среды [1]:

• раздел «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» [2], прошедший в составе проектной документации государственную (негосударственную) экспертизу;
• проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, рассмотренный в установленном порядке специально уполномоченным органом (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — СМСП));
• отчет об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов для СМСП;
• паспорта отходов I–IV классов опасности, свидетельства о классе опасности отходов для окружающей среды, исходные сведения об отходах, а также документы, подтверждающие отнесение отходов к конкретному классу опасности;
• технологический регламент по обращению со строительными отходами (для Москвы и Санкт-Петербурга);
• порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами;
• проект нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;
• разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;
• проект нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ в водный объект (при наличии сбросов);
• разрешение на сбросы загрязняющих веществ в водный объект (при наличии сбросов);
• сведения о профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с отходами I–IV классов опасности, подтвержденные свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV классов опасности;
• расчеты платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС) [3];
• отчетность по формам № 2-ТП (отходы) и 2-ТП (воздух);
• журнал учета движения отходов;
• лимиты на размещение отходов (их необходимо продлевать ежегодно), отчет о неизменности технологического процесса (на второй год строительства).

Очевидно, что приведенный перечень природоохранной документации практически идентичен перечню обязательной природоохранной документации для промышленных предприятий. Однако при подготовке ряда указанных документов в строительной организации имеется своя специфика. Отличительной особенностью является то, что документация по охране окружающей среды разрабатывается не для всей организации в целом, а для конкретных строительных площадок.

Рассмотрим особенности разработки некоторых документов из приведенного выше перечня.

ПРОЕКТ НОРМАТИВОВ ОБРАЗОВАНИЯ ОТХОДОВ И ЛИМИТОВ НА ИХ РАЗМЕЩЕНИЕ

При разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение [4] (далее — ПНООЛР) для строительных площадок необходимо учесть следующий нюанс: в разные периоды строительства на строительной площадке образуются разные отходы (в отличие от действующих промышленных предприятий, где при неизменности технологического процесса ежегодно образуются одни и те же отходы). Таким образом, объемы и наименования отходов различаются в течение всего периода строительства, что должно быть отражено в ПНООЛР и лимитах на размещение отходов.

Вопрос разработки ПНООЛР для каждой строительной площадки освещен в разъяснениях Росприроднадзора, опубликованных на официальном сайте Росприроднадзора по ЦФО 17.01.2013 [5]. Согласно данным разъяснениям в соответствии с ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации обособленное подразделение организации — любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. Признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более 1 месяца. В соответствии с п. 5 Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Приказом Ростехнадзора от 19.10.2007 № 703 [6], в случае наличия у хозяйствующего субъекта территориально обособленных подразделений (филиалов), расположенных в разных муниципальных районах или городских округах, ПНООЛР разрабатывается для каждого территориального обособленного подразделения (филиала) отдельно.

НА ЗАМЕТКУ

Таким образом, Росприроднадзор считает необходимым разработку ПНООЛР для каждой строительной площадки как для территориально обособленного подразделения юридического лица, расположенного в разных муниципальных районах или городских округах [7].

Сложность при разработке ПНООЛР иногда представляет то, что срок работ на некоторых строительных объектах составляет менее года, а согласование ПНООЛР порой может затягиваться на срок до 3 и более месяцев. Таким образом, организация получает утвержденный ПНООЛР к моменту завершения работ на объекте. В результате при осуществлении операций по размещению отходов плата за размещение отходов исчисляется в 5-кратном размере до момента получения лимита.

Если строительство объекта занимает более года, то на второй год строительства необходимо представить отчет о неизменности технологического процесса[8] и продлить лимиты на размещение отходов.

ОТЧЕТ ОБ ОБРАЗОВАНИИ, ИСПОЛЬЗОВАНИИ, ОБЕЗВРЕЖИВАНИИ И РАЗМЕЩЕНИИ ОТХОДОВ ДЛЯ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

В случае если строительная компания относится к СМСП, допустимо представление в Росприроднадзор отчета об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов [9] по каждой строительной площадке вместо разработки ПНООЛР. Данная мера является оптимальной для строительных организаций, т.к. она позволяет избежать разработки, корректировок [10] и согласования ПНООЛР для каждой площадки, что, без сомнения, значительно уменьшает документооборот организации.

ПАСПОРТА ОТХОДОВ I–IV КЛАССОВ ОПАСНОСТИ

Необходимость разработки паспортов отходов I–IV классов опасности на предприятиях [11] регламентирована ст. 14 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [12] (в ред. от 28.07.2012; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ).

Отличительной особенностью при подготовке паспортов является то, что каждый пакет готовится для каждой строительной площадки отдельно и в графе «Почтовый адрес» указывается не адрес предприятия, а адрес строительной площадки. Сотрудники Росприроднадзора не одобряют разработку паспортов для строительной компании в целом, в связи с тем что состав отходов на каждой площадке индивидуален, а паспорта подготавливаются на основании протоколов лабораторных исследований. Однако противоположной позиции придерживаются специалисты Департамента Росприроднадзора по СЗФО: формально для типовых отходов с типовым составом допустимо наличие 1 пакета паспортов, оформленных на юридическое лицо.

ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ РЕГЛАМЕНТ ПО ОБРАЩЕНИЮ СО СТРОИТЕЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ (ДЛЯ МОСКВЫ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)

Отдельное место в перечне природоохранной документации занимает технологический регламент по обращению со строительными отходами (далее — Технологический регламент). Данный регламент разрабатывается на сегодняшний день только организациями Москвы и Санкт-Петербурга.

К СВЕДЕНИЮ

На территории Санкт-Петербурга разработка Технологического регламента определена Правилами обращения со строительными отходами в Санкт-Петербурге, утвержденными Распоряжением Администрации Санкт-Петербурга от 15.05.2003 № 1112-ра, в Москве — Постановлением Правительства Москвы от 25.06.2002 № 469-ПП «О порядке обращения с отходами строительства и сноса в г. Москве».

Технологический регламент содержит:

• перечень отходов, которые будут образовываться в процессе строительства, с указанием объемов и класса опасности;
• характеристику мест временного хранения этих отходов;
• описание способов удаления отходов с территории с указанием конкретных организаций, с которыми заключен договор на перевозку и передачу отходов.

К документу прилагаются копии договоров с организациями, занимающимися транспортировкой и размещением отходов, а также копии их лицензий на право обращения с отходами.

Технологический регламент является унифицированным документом, который обязаны разрабатывать все организации, в процессе осуществления деятельности которых образуются строительные отходы. На каждый строящийся объект составляется отдельный документ.

На основании утвержденного Технологического регламента выдается ордер Государственной административно-технической инспекции, при отсутствии которого начинать работы на объекте нельзя.

Как только Технологический регламент будет утвержден, отходы можно будет перевозить и передавать только в соответствии с положениями данного документа. Соблюдение условий указанных в нем договоров является обязательным и для производителя отходов, и для тех организаций и индивидуальных предпринимателей, с которыми были заключены эти договоры.

По окончании строительства Технологический регламент подлежит закрытию, которое производится на основании:

• справок сдачи-приемки отходов за весь срок строительства в двух экземплярах;
• расчетов платы за НВОС.

После представления подтверждающих документов выдается заключение о соответствии выполненных работ условиям согласованного Технологического регламента. На основании данного заключения выдается разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Таким образом, Технологический регламент разрабатывается сразу после разработки раздела «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» (далее — ПМООС), а закрытие Технологического регламента является последней ступенькой перед сдачей объекта в эксплуатацию.

ПОРЯДОК ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами [13] (далее — Порядок) разрабатывается для каждой строительной площадки. В зависимости от того, относится ли предприятие к СМСП, Порядок представляется либо в Департамент Росприроднадзора (для субъектов, не относящихся к СМСП), либо в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (для субъектов СМСП).

Для организаций Москвы и Санкт-Петербурга Порядок должен быть согласован до закрытия Технологического регламента.

ПРОЕКТ НОРМАТИВОВ ПРЕДЕЛЬНО ДОПУСТИМЫХ ВЫБРОСОВ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ В АТМОСФЕРНЫЙ ВОЗДУХ И РАЗРЕШЕНИЕ НА ВЫБРОСЫ

Проект нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (далее — ПДВ) разрабатывается для строительной площадки в соответствии с требованиями, предъявляемыми к действующим предприятиям [14]. Данные о ПДВ содержатся в ПМООС. На основании этих данных можно либо разработать новый проект ПДВ, либо попробовать сдать документы на получение утвержденных ПДВ на основании проектной документации.

В соответствии с п. 1.1 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ), утвержденного Приказом Минприроды России от 25.07.2011 № 650, для хозяйствующих субъектов, которые осуществляют ввод в эксплуатацию новых или реконструированных объектов со стационарными источниками выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, при наличии нормативов ПДВ, установленных, в том числе на период ведения строительных работ, в составе утвержденной проектной документации строительства (реконструкции) зданий, сооружений и иных объектов, разрешение на выбросы выдается на срок ведения строительных работ в соответствии с утвержденной проектной документацией или на срок достижения проектных показателей (но не более 2 лет) для вводимых в эксплуатацию новых или реконструированных объектов.

ПРОЕКТ НОРМАТИВОВ ДОПУСТИМЫХ СБРОСОВ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ В ВОДНЫЙ ОБЪЕКТ И РАЗРЕШЕНИЕ НА СБРОСЫ

Проект нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ в водный объект (далее — НДС) и разрешение на сбросы оформляются в случае наличия сбросов загрязняющих веществ в водный объект. Требования к оформлению документации идентичны требованиям, предъявляемым к документации действующих предприятий. Ключевыми документами, регламентирующими разработку проекта НДС, являются:

• Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 03.08.1992 № 545 (с изм. от 16.06.2000);
• Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденная Приказом Минприроды России от 17.12.2007 № 333.

Анализируя эти документы и учитывая опыт согласования проектов НДС, можно сделать вывод, что разработка проекта НДС займет не менее года [15]. Более того, для того чтобы оформить НДС в соответствии с вышеуказанной Методикой, необходимы результаты наблюдений за водным объектом за предыдущие 5 лет, что в случае строительства является трудновыполнимым.

Расчеты платы за НВОС, журналы учета движения отходов, статистическая отчетность оформляются в соответствии с требованиями, предъявляемыми к разработке данной документации действующими предприятиями. Особых сложностей в подготовке этих документов нет.

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ

Нельзя не отметить, что в последнее время значительно усугубилось положение строительных компаний в связи с изменениями природоохранного законодательства, особенно в области лицензирования деятельности по обращению с отходами [16].

В соответствии с п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 02.07.2013) лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

В соответствии с разъяснениями департаментов Росприроднадзора собственник отходов I–IV классов опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица есть лицензия на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов [17]. Таким образом, отчуждение отходов организациям, осуществляющим деятельность по использованию отходов [18] на основании ранее выданных лицензий, является, с позиции Росприроднадзора, нарушением природоохранного законодательства.

СЛОВАРЬ

В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ:

• использование отходов — применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии;

• обезвреживание отходов — обработка отходов, в т.ч. сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую природную среду.

На сегодняшний день Росприроднадзор переводит операции по использованию отходов в категории размещения и обезвреживания.

Острым для строителей стал вопрос перевода деятельности по рекультивации карьеров путем засыпки инертными материалами в деятельность по размещению отходов. В письме Росприроднадзора от 21.02.2013 № ВК-03-03-36/2216 «О нарушении законодательства об экологической экспертизе при осуществлении рекультивации» указано, что в соответствии с терминами и определениями, данными в ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения», рекультивация земель — это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества. В данном письме указано, что рекультивация осуществляется с использованием вскрышных пород (п. 4 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 № 525/67). При этом наличие проектной документации, обосновывающей рекультивацию с применением отходов, НЕ является основанием для осуществления подобного вида деятельности и представляет собой нарушение п. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 07.06.2013).

Таким образом, использование строительных отходов V класса опасности является неправомерным. При этом при переводе карьеров в объекты размещения отходов предприятиям, производящим отсыпку карьеров грунтом и инертными материалами, необходимо вносить плату за НВОС в части размещения отходов [19]. В результате каждая строительная компания понесет значительные убытки: при любом строительстве при выкопке котлована образуется отход «Грунт, образовавшийся при проведении землеройных работ, не загрязненный опасными веществами» (код по федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному Приказом Минприроды России от 02.12.2002 № 786 (в ред. от 30.07.2003), — 3140110008995), относящийся к V классу опасности.

Например, при строительстве жилого дома образуется в среднем 50 000 м3 грунта, что составляет 90 000 т отходов. Таким образом, застройщик должен будет внести в бюджет сумму, равную примерно 3 000 000 руб.

Как видим, специалисты Росприроднадзора в большинстве случаев быстро реагируют на внесение изменений в законодательство, но не всегда в пользу природопользователей.

ВЫВОДЫ

Исходя из вышеописанного можно сделать следующие выводы:

1. Каждая строительная компания должна располагать полным пакетом природоохранной документации в соответствии с действующим законодательством в области охраны окружающей среды.

2. Подготовкой документации стоит заниматься заблаговременно, чтобы получить все необходимые документы до завершения работ.

3. Несмотря на существующие поправки законодательства, необходимо вести диалог с государственными органами с целью трансформации законодательства в сторону улучшения экологической ситуации, а не усложнения условий работы организаций.