Трудности паспортизации

Одной из часто обсуждаемых тем в области обращения с отходами является паспортизация отходов. Давайте разберемся, для чего нужен паспорт отходов, каковы правовые основания для его разработки и какие проблемы могут возникнуть при подготовке материалов паспортизации.

ЧТО ТАКОЕ ПАСПОРТ ОТХОДОВ И ДЛЯ ЧЕГО ОН НУЖЕН?

В соответствии с пп. 2 и 3 ст. 14 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 29.06.2015; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I–IV классов опасности, должны подтвердить отнесение этих отходов к конкретному классу опасности. На отходы I–IV классов опасности[1] должен быть составлен паспорт:

Извлечение
из Федерального закона № 89-ФЗ

Статья 14. Требования к обращению с опасными отходами

[…]
2. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I–IV класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

3. На отходы I–IV класса опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов I–IV класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.
[…]

Согласно ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ паспорт отходов — это документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.

Утвержденный паспорт отходов I–IV классов опасности служит основой для определения безопасного с точки зрения охраны окружающей среды и здоровья человека способа обращения с отходами.

Сведения, которые содержатся в паспорте, могут быть использованы хозяйствующим субъектом:

• при организации мест накопления (хранения) отходов;

СЛОВАРЬ

В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ:

•хранение отходов — складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем 11 месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

•накопление отходов — временное складирование отходов (на срок не более чем 6 месяцев[2]) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации, обезвреживания, размещения, транспортирования.

• при организации транспортирования отходов[3];

СЛОВАРЬ

Транспортирование отходов — перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

• при составлении инструкции по обращению с отходами[4] для лиц, допущенных к обращению с отходами I–IV классов опасности[5].

Передача отходов I–IV классов опасности сторонним организациям также должна осуществляться при наличии паспорта.

Как показывает практика, незнание компонентного состава, опасных свойств, агрегатного состояния и физической формы отхода может стать причиной возникновения чрезвычайных ситуаций (например, неправильно организованное транспортирование отхода может привести к его возгоранию в процессе движения транспортного средства).

В связи с этим большое внимание при проведении паспортизации должно быть уделено достоверности информации, приведенной в паспорте.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ДЛЯ РАЗРАБОТКИ ПАСПОРТА ОТХОДОВ

Паспорт отходов I–IV классов опасности составляется на основании:

• ст. 14 Федерального закона № 89-ФЗ;
• Постановления Правительства РФ от 16.08.2013 № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I–IV классов опасности» (далее — Постановление № 712).

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона № 89-ФЗ и п. 2 Правил проведения паспортизации отходов I–IV классов опасности, утвержденных Постановлением № 712 (далее — Правила проведения паспортизации), требования данных нормативных правовых актов не распространяются на отношения в области обращения:

• с радиоактивными отходами;
• биологическими отходами;
• медицинскими отходами;
• веществами, разрушающими озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства);
• выбросами вредных веществ в атмосферу;
• сбросами вредных веществ в водные объекты.

Следовательно, нет правовых оснований для разработки паспортов на указанные отходы[6].

Индивидуальные предприниматели и юридические лица для составления паспорта подтверждают отнесение отходов (кроме перечисленных выше) к конкретному классу опасности в порядке, установленном Минприроды России[7].

Класс опасности вида отхода устанавливается:

• на основании сведений, содержащихся в федеральном классификационном каталоге отходов  (утв. Приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445; в ред. от 20.07.2015; далее — ФККО-2014) и банке данных об отходах[8]  (далее — БДО)[9];
• на основании Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденных Приказом Минприроды России от 15.06.2001 № 511, — при отсутствии вида отхода, класс опасности которого требует подтверждения, в ФККО-2014 и БДО[10].

КСТАТИ

Минприроды России разработаны проекты приказов «О признании утратившим силу приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 июня 2001 г. № 511»[11] и «Об утверждении Критериев отнесения отходов к I–V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду»[12] (отрицательное решение по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия).

Документом, подтверждающим отнесение вида отхода к конкретному классу опасности, является копия письма территориального органа Росприроднадзора либо о соответствии данного вида отхода аналогичному виду отхода, включенному в ФККО-2014 и БДО, и его конкретному классу опасности, либо о соответствии данного вида отхода конкретному классу опасности и о его включении в ФККО-2014 и БДО с присвоением соответствующего кода и наименования.

При наличии документов, подтверждающих отнесение отхода к конкретному классу опасности для окружающей среды, хозяйствующим субъектом составляется и утверждается паспорт отхода I–IV классов опасности по типовой форме  , утвержденной Постановлением № 712.

Копия паспорта, заверенного индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, а также копии документов, подтверждающих отнесение вида отхода к конкретному классу опасности, направляются (в уведомительном порядке!) в территориальный орган Росприроднадзора по месту осуществления хозяйственной деятельности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами способом, позволяющим определить факт и дату их получения, или вручаются ими под роспись.

Паспорт отходов действует бессрочно, при этом внесение изменений в паспорт не допускается.

ПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ПАСПОРТИЗАЦИИ ОТХОДОВ

К сожалению, в Правилах проведения паспортизации приведен лишь общий порядок организации работы по паспортизации отходов. В связи с этим у хозяйствующих субъектов возникает множество вопросов по выполнению требований данных Правил. В целях разъяснения этих вопросов Минприроды России и Росприроднадзор опубликовали ряд писем, касающихся отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды, порядка подтверждения классов опасности отходов, включенных в ФККО-2014, рассмотрения материалов паспортизации и предложений о включении отходов в ФККО-2014.

НА ЗАМЕТКУ

Приведем перечень разъяснительных писем Минприроды России и Росприроднадзора, которые касаются проведения паспортизации отходов:
•письмо Минприроды России от 17.03.2014 № 05-12-44/5164;
•письмо Минприроды России от 30.07.2014 № 05-12-44/16059;
•письмо Росприроднадзора от 08.08.2014 № ВК-03-04-36/12086;
•письмо Росприроднадзора от 03.09.2014 № ВК-03-04-36/13543 (далее — письмо № ВК-03-04-36/13543);
•письмо Минприроды России от 15.09.2014 № 05-12-44/20925;
•письмо Росприроднадзора от 03.10.2014 № АА-03-04-33/15339;
•письмо Минприроды России от 04.12.2014 № 05-12-44/27813;
•письмо Росприроднадзора от 24.12.2014 № АА-03-04-32/21113;
•письмо Минприроды России от 13.05.2015 № 05-12-44/11312;
•письмо Росприроднадзора от 18.05.2015 № АА-03-04-36/8203;
•письмо Росприроднадзора от 16.07.2015 № АА-03-04-36/12324;
•письмо Росприроднадзора от 18.09.2015 № АА-03-04-32/16765.

Следует отметить, что разъяснительные письма не являются нормативными правовыми актами[13] и не обязательны к исполнению, т.е. хозяйствующие субъекты могут лишь принять их к сведению. Однако за неимением других документов, которые можно было бы использовать в качестве методического пособия по проведению паспортизации отходов, воспользуемся информацией, представленной в этих письмах.

Итак, при проведении паспортизации отходов хозяйствующие субъекты могут столкнуться в том числе со следующими проблемами:

1) необходимость подтверждения компонентного состава всех отходов, включенных в ФККО-2014, в т.ч. товаров (продукции), утративших свои потребительские свойства;

2) необходимость определения свойств отхода;

3) отсутствие четких правил по определению соответствия образующегося вида отхода виду отхода, зарегистрированному в ФККО-2014;

4) отсутствие инструкции по заполнению типовой формы паспорта отходов.

Рассмотрим эти проблемы подробнее.

Проблема № 1

Определение компонентного состава отходов

В Правилах проведения паспортизации и разъяснительных письмах не приводится информация об определении компонентного состава отходов, которые представлены товарами (продукцией), утратившими свои потребительские свойства, и включены в ФККО-2014. В связи с этим непонятно, нужно ли проводить лабораторные исследования компонентного состава всех образующихся на предприятии отходов.

Например, много вопросов связано с определением компонентного состава отработанной компьютерной техники. Отметим, что большинство из таких отходов включены в ФККО-2014 и имеют IV класс опасности:
•«Системный блок компьютера, утративший потребительские свойства» (48120101524);
•«Принтеры, сканеры, многофункциональные устройства (МФУ), утратившие потребительские свойства» (48120201524);
•«Клавиатура, манипулятор "мышь" с соединительными проводами, утратившие потребительские свойства» (48120401524).

Территориальные органы Росприроднадзора требуют подтверждения компонентного состава каждой компьютерной мыши лабораторным методом! Стоимость же одного исследования по подтверждению компонентного состава составляет около 1000 руб. У огромного числа предприятий ежегодно образуются данные виды отходов. Представляете, сколько денег должно быть потрачено на подтверждение их компонентного состава?!

Перед включением отходов в ФККО-2014, в т.ч. товаров (продукции), утративших свои потребительские свойства, хозяйствующими субъектами проводятся работы по паспортизации отходов (включая исследования компонентного состава и установление класса опасности) и формулируются предложения о включении конкретного вида отходов в ФККО-2014. Затем специалисты ФБУ «ФЦАО» и Росприроднадзора рассматривают материалы паспортизации, после чего конкретные виды отходов Приказом Росприроднадзора включаются в ФККО-2014 с присвоением им соответствующих наименований и кодов. Так зачем остальным предприятиям проводить исследования компонентного состава одноименных видов товаров (продукции), утративших свои потребительские свойства, если это уже было сделано не один раз?

Проблема № 2

Определение свойств отхода

В соответствии с п. 3 Правил проведения паспортизации паспорт отходов I–IV классов опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, а также оценки их опасности в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду. Возникает вопрос: какие свойства отходов должны быть определены при проведении паспортизации и с какой целью?

Если речь идет об опасных свойствах отходов, то, во-первых, понятие «опасные свойства» в действующем законодательстве не применяется, а во-вторых — данные о свойствах отходов не включены в форму паспорта, утвержденную Постановлением № 712.

КСТАТИ

В соответствии с утратившим силу федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Минприроды России от 02.12.2002 № 786 (в ред. от 30.07.2003; далее — ФККО-2002), одиннадцатая и двенадцатая цифры 13-значного кода вида отходов использовались для кодирования опасных свойств и их комбинаций (0 — данные не установлены, 1 — токсичность (т), 2 — взрывоопасность (в), 3 — пожароопасность (п), 4 — высокая реакционная способность (р), 5 — содержание возбудителей инфекционных болезней (и), 6 — т + в, 7 — т + п, 8 — т + р, 9 — в + п, 10 — в + р, 11 — в + и, 12 — п + р, 13 — п + и, 14 — р + и, 15 — т + в + п, 16 — т + в + р, 17 — т + п + р, 18 — в + п + р, 19 — в + п + и, 20 — п + р + и, 21 — т + в + п + р, 22 — в + п + р + и, 99 — опасные свойства отсутствуют).

В кодах отходов, предусмотренных ФККО-2014, такая информация не отображается.

Напрасно, на наш взгляд, в законодательстве об отходах не уделяется должного внимания определению опасных свойств отхода. Ведь именно наличие опасных свойств является определяющим при организации мест сбора и накопления (хранения) отходов. Так, если отход токсичен, то место его накопления должно быть снабжено источниками приточно-вытяжной вентиляции; если обладает пожароопасными свойствами — он должен накапливаться вдали от возможных источников возгорания, а место накопления должно быть снабжено средствами пожаротушения и т.д.

Проблема № 3

Определение соответствия образующегося вида отхода виду отхода, зарегистрированному в ФККО-2014

Трудность заключается не только в сопоставлении классификационных признаков отходов, но и в оформлении результатов исследований. Единая утвержденная форма результативной части исследований, с одной стороны, сэкономила бы время хозяйствующим субъектам, а с другой — ускорила бы работу по рассмотрению материалов паспортизации специалистам ФБУ «ФЦАО» и Росприроднадзора[14] (читать опусы каждого из предприятий на тему совпадения классификационных признаков отходов ужасно утомительно и занимает уйму времени).

При сравнительном анализе классификационных признаков отходов у хозяйствующих субъектов могут возникнуть вопросы, касающиеся сопоставления агрегатного состояния и физической формы отходов.

Так, например, сравним сведения об отработанных ртутных лампах, которые указаны в ФККО-2002 и ФККО-2014 (табл. 1).

В соответствии с ФККО-2002 агрегатное состояние и физическая форма рассматриваемого вида отхода (девятая и десятая цифры кода) — «готовое изделие, потерявшее потребительские свойства», а согласно ФККО-2014 (девятая и десятая цифры кода) — «изделия из нескольких материалов»[15]. Равнозначны ли понятия «готовое изделие, потерявшее потребительские свойства» и «изделия из нескольких материалов»? Какое отношение эти понятия имеют к агрегатному состоянию? Будет ли считаться различное обозначение агрегатного состояния и физической формы двух (вроде бы) идентичных видов отходов — в ФККО-2002 и ФККО-2014 — совпадением классификационных признаков? Если да, то почему этот признак не приведен в конвертере?

Проблема № 4

Отсутствие инструкции по заполнению типовой формы паспорта отходов

При отсутствии инструкции по заполнению паспорта отходов неизбежно возникают следующие вопросы:

1. Какие сведения должны быть отражены в строке «Составлен на» формы паспорта отходов, ведь кроме кода и наименования по ФККО-2014 там требуется указать еще и вид отхода?

Ответ на этот вопрос содержит письмо № ВК-03-04-36/13543 (выделено автором):

Извлечение
из письма № ВК-03-04-36/13543

[…]
1.1. Заполнение графы «паспорт составлен на ...»

Согласно пункту 7 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792 (далее — Порядок), для классификации отходов в ФККО используется вид отходов, представляющий собой совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов.

Согласно пункту 9 Порядка конкретные виды отходов представлены в ФККО по наименованиям, а их классификационные признаки и классы опасности — в кодифицированной форме по 11-значной системе.

Вид отходов отображается в ФККО следующим образом: код вида отходов, наименование вида отходов. Код вида отходов имеет 11-значную структуру.

В этой связи в графе «паспорт составлен на ...» типовой формы паспорта отхода I–IV класса опасности […] указывается наименование и код отхода в соответствии с ФККО.
[…]

2. Какие сведения должны отражаться в строке «агрегатное состояние и физическая форма» формы паспорта отходов, если в подстрочном тексте указаны варианты агрегатного состояния и физической формы отхода, которые применялись в ФККО 2002 и были, к сожалению, автоматически перенесены в ФККО-2014?

Напомним, что в ФККО-2002 и ФККО-2014[16] девятая и десятая цифры кода вида отходов использовались (используются) для кодирования агрегатного состояния и физической формы: 00 — данные не установлены, 01 — твердый, 02 — жидкий, 03 — пастообразный, 04 — шлам, 05 — гель, коллоид, 06 — эмульсия, 07 — суспензия, 08 — сыпучий, 09 — гранулят, 10 — порошкообразный, 11 — пылеобразный, 12 — волокно, 13 — готовое изделие, потерявшее потребительские свойства, 99 — иное.

Но как быть, например, с уже упомянутым ранее отходом «Лампы ртутные, ртутно-кварцевые, люминесцентные, утратившие потребительские свойства», имеющим код 47110101521 (т.е. девятая и десятая цифры кода — 52)? Каковы агрегатное состояние и физическая форма этого отхода?

Опять-таки, ответ на этот вопрос можно найти в письме № ВК-03-04-36/135436:

Извлечение
из письма № ВК-03-04-36/135436

[…]
В настоящее время разработанный Минприроды России проект приказа «О внесении изменений в Порядок ведения государственного кадастра отходов, утвержденный приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 года № 792»[17] проходит процедуру оценки регулирующего воздействия, после завершения которой будет в установленном порядке утвержден и направлен Минприроды России на государственную регистрацию в Минюст России.

Так, в соответствии с проектом приказа девятый и десятый знаки 11-значного кода используются для кодирования агрегатного состояния и физической формы вида отходов в соответствии с кодификатором агрегатного состояния и физической формы.

Кодификатор агрегатного состояния и физической формы, использованный для кодирования видов отходов, включенных в ФККО, приведен в таблице 1[18].

Таблица 1

Кодификатор агрегатного состояния и физической формы


 

Наши предложения

Каким образом можно избавиться от перечисленных проблем? На наш взгляд, следует:

• не требовать подтверждения компонентного состава отходов, которые зарегистрированы в ФККО-2014 и представлены товарами (продукцией), утратившими свои потребительские свойства, например:

– «Лампы ртутные, ртутно-кварцевые, люминесцентные, утратившие потребительские свойства» (код 47110101521);

– «Системный блок компьютера, утративший потребительские свойства» (код 48120101524);

– «Принтеры, сканеры, многофункциональные устройства (МФУ), утратившие потребительские свойства» (код 48120201524);

– «Клавиатура, манипулятор "мышь" с соединительными проводами, утратившие потребительские свойства» (код 48120401524) и т.п.;

• приводить в БДО исчерпывающую информацию о компонентном составе отходов, представленных товарами (продукцией), утратившими свои потребительские свойства, которая может быть отражена в паспорте отхода.

Напоминаем, что в этом вопросе уже есть определенные подвижки: был принят Приказ Росприроднадзора от 13.10.2015 № 810 «Об утверждении Перечня среднестатистических значений для компонентного состава и условия образования некоторых отходов, включенных в федеральный классификационный каталог отходов» (в ред. от 10.11.2015; далее — Приказ № 810). В данном Приказе содержится в том числе информация (к сожалению, отнюдь не исчерпывающая) о компонентном составе уже упомянутых нами товаров, утративших свои потребительские свойства:

Извлечение
из Приказа № 810
 

ПЕРЕЧЕНЬ
среднестатистических значений для компонентного состава и условия образования некоторых отходов, включенных в федеральный классификационный каталог отходов


 

Компонентный состав отходов, приведенный в данном Перечне, не может служить для хозяйствующего субъекта подтверждением компонентного состава образующихся в результате его деятельности отходов. Приказ № 810 призван лишь упростить работу специалистам территориальных органов Росприроднадзора, принимающих решение о соответствии конкретного вида отхода, образующегося на предприятии, виду отхода, зарегистрированному в ФККО;

• требовать подтверждения компонентного состава отхода, зарегистрированного в ФККО-2014, класс опасности которого зависит количества загрязняющего вещества, входящего его в состав, например:

– «Обтирочный материал, загрязненный нефтью или нефтепродуктами (содержание нефти или нефтепродуктов 15 % и более» (код 91920401603);

– «Обтирочный материал, загрязненный нефтью или нефтепродуктами (содержание нефти или нефтепродуктов менее 15 %» (код 91920402604) и т.д.;

• утвердить единую форму подтверждения отнесения вида отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды;
• разработать подробную инструкцию по заполнению паспорта отходов.