Профессиональная подготовка в области экологической безопасности и обращения с отходами

ОБУЧЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

В настоящее время не существует действующих подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы профессиональной подготовки в сфере охраны окружающей среды.

Предъявляя требования к обучению работников предприятия (организации), инспекторы надзорного органа опираются исключительно на ст. 73 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 13.07.2015; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) (выделено автором):

Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ

Статья 73. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности

1. Руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

2. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с законодательством.

Отметим, что ст. 73 размещена в гл. XIII «Основы формирования экологической культуры» Федерального закона № 7-ФЗ. На наш взгляд, говорить о серьезном образовании в рамках прививания основ экологической культуры неуместно. Максимум что здесь можно требовать — это прохождение неких просветительских курсов на тему необходимости бережного отношения к природе.

Строгий правовой анализ указанной нормы позволяет сделать вывод о ее некорректности, что нашло отражение в судебной практике.

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

При проведении Росприроднадзором плановой проверки соблюдения Учреждением требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды было установлено его нарушение, которое выразилось в необеспечении подготовки руководителей Учреждения и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Постановлением Росприроднадзора Учреждение было привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 20 000 руб. за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.1[1] Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). В протоколе об административном правонарушении и постановлении о назначении административного наказания было указано, что Учреждению вменялось нарушение п. 1 ст. 73 Федерального закона № 7-ФЗ.

Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене данного постановления. Решением арбитражного суда заявленные требования были удовлетворены.

Рассмотрев кассационную жалобу Управления Росприроднадзора на указанное решение арбитражного суда, федеральный арбитражный суд пришел к выводу, что непрохождение должностными лицами Учреждения соответствующей подготовки в области охраны окружающей среды и экологической безопасности свидетельствует о допущенных недостатках в области формирования экологической культуры и не образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 КоАП РФ.

Решение суда: решение арбитражного суда было оставлено без изменений, кассационная жалоба Управления Росприроднадзора — без удовлетворения (см. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 09.12.2009 по делу № А69-1837/2009).

Расценивать данный посыл можно так: суд не отрицает необходимости прохождения сотрудниками Учреждения специальной подготовки, однако не относит данное нарушение — непрохождение такой подготовки — к нарушению в рамках эксплуатации Учреждения. А специальной нормы, предусматривающей ответственность за отсутствие специальной подготовки, законодательством не предусмотрено. То есть здесь имеет место правовой пробел, который позволяет природо пользователям нарушать закон без привлечения их к ответственности.

Отсылка же к законодательству, которая содержится в п. 2 ст. 73 Федерального закона № 7-ФЗ («Подготовка руководителей организаций и специалистов […] осуществляется в соответствии с законодательством»), при отсутствии этого самого законодательства делает данную норму недействующей.

Отметим, что Приказ Ростехнадзора от 20.11.2007 № 793 «О подготовке и аттестации руководителей и специалистов организаций в области обеспечения экологической безопасности» утратил силу, просуществовав всего полтора года (начало действия — 28.03.2008, окончание — 28.09.2009). В связи с этим Ростехнадзор выпустил письмо, извлечение из которого приведено ниже (выделено автором):

Извлечение
из письма Ростехнадзора от 24.09.2009 № АФ-43/3838
«О порядке организации подготовки и аттестации в области обеспечения экологической безопасности»

[…]
1. При организации подготовки и аттестации в области обеспечения экологической безопасности до принятия иных нормативных правовых актов необходимо руководствоваться Положением об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 29 января 2007 г. № 37[2] […], и распоряжением Ростехнадзора от 8 апреля 2009 г. № 18-рп.

2. Программы подготовки в области обеспечения экологической безопасности согласовываются с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. При разработке и согласовании данных программ необходимо руководствоваться:

требованиями к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ повышения квалификации «Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами общехозяйственных систем управления», «Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами экологических служб и систем экологического контроля», «Обеспечение экологической безопасности при работах в области обращения с опасными отходами»[3], предусматривающими, в том числе, при успешном завершении квалификационных испытаний выдачу соискателю удостоверения (свидетельства) о повышении квалификации государственного образца;
[…]

Данное письмо было актуально, пока полномочия по организации и контролю подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности не были переданы от Ростехнадзора Росприроднадзору:

Извлечение
из Приказа Росприроднадзора от 29.09.2010 № 283
«О полномочиях Росприроднадзора и его территориальных органов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 717»

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2010 года № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 717 «О внесении изменений в некоторые Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» в целях обеспечения исполнения возложенных полномочий приказываю:

1. Центральному аппарату Росприроднадзора:
[…]
1.9. организовывать в контролировать подготовку и аттестацию специалистов в области обеспечения экологической безопасности;
[…]

Несмотря на то что соответствующие функции были переданы Росприроднадзору еще в 2010 г. (5 лет назад!), нормативный правовой акт, которым можно было бы руководствоваться при подготовке и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности[4], пока не был принят данной Федеральной службой.

Не секрет, что Росприроднадзор исправно пользуется документами Ростехнадзора, которые были изданы в большом количестве в тот непродолжительный период, когда функции по регулированию природоохранной деятельности осуществляла эта Федеральная служба (причем даже теми документами, которые сам Ростехнадзор отменил). Таким образом, есть вероятность, что Росприроднадзор, если захочет, сможет ссылаться в будущем на документы Ростехнадзора о подготовке и аттестации специалистов.

Напоследок отметим, что при всей некорректности ст. 73 Федерального закона № 7-ФЗ, приводящей к тому, что ее положения можно не соблюдать вовсе, в ней есть слова, которые ограничивают круг обучаемых (так, обучаться должны руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду), в отличие от соответствующей нормы ст. 15 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ).

Как правило, ответственным за принятие решений на предприятии (в организации) является генеральный директор: именно он в первую очередь должен пройти необходимую подготовку. Кроме того, дополнительно можно обучить сотрудника, ответственного за охрану окружающей среды (чтобы у представителей контролирующей инстанции не возникало лишних вопросов). Вроде все логично. Логика исчезает тогда, когда речь заходит об обучении в области обращения с отходами, о чем мы расскажем далее.

ОБУЧЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

Приведем «злополучную» ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ:

Извлечение
из Федерального закона № 89-ФЗ

Статья 15. Требования к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с отходами I–IV класса опасности

1. Лица, которые допущены к обращению с отходами I–IV класса опасности, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV класса опасности.

2. Ответственность за допуск работников к работе с отходами I–IV класса опасности несет соответствующее должностное лицо организации[5].

3. Порядок профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, и требования к ее осуществлению устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

Несмотря на то что п. 3 вступил в силу 1 июля 2015 г., порядок профессиональной подготовки и требования к ее осуществлению до сих пор не утверждены. Более того, даже проекта соответствующего документа на федеральном портале проектов нормативных правовых актов http://regulation.gov.ru/ нет.

В то же время в проекте поправок к проекту Федерального закона № 392898-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и иные законодательные акты Российской Федерации», принятому Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении 19 марта 2014 г., в ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ предлагается внести следующие изменения:

• в названии статьи слова «профессиональной подготовке» заменить словами «профессиональному образованию»;
• п. 1 изложить в новой редакции: «1. Лица, которые допущены к обращению с отходами I–IV классов опасности, обязаны получить профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование, подтвержденное удостоверениями и (или) дипломами на право работы с отходами I–IV классов опасности»;
• дополнить п. 3[6]: «3. Профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, осуществляется в соответствии с законодательством об образовании».

Давайте сравним ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ в действующей редакции со ст. 15 в редакции, которая предложена рассматриваемым законопроектом (выделено автором):

Таким образом, положения ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ планируется привести в соответствии с нормами действующего законодательства, в первую очередь Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (в ред. от 13.07.2015; далее — Федеральный закон № 273-ФЗ). Дело в том, что в данном нормативном правовом акте нет понятия «профессиональная подготовка», поэтому законопроектом предлагается заменить его на «профессиональное образование» и «профессиональное обучение».

СЛОВАРЬ

В соответствии с пп. 12 и 13 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ:

•профессиональное образование — вид образования, который направлен на приобретение обучающимися в процессе освоения основных профессиональных образовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции определенных уровня и объема, позволяющих вести профессиональную деятельность в определенной сфере и (или) выполнять работу по конкретным профессии или специальности;

•профессиональное обучение — вид образования, который направлен на приобретение обучающимися знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для выполнения определенных трудовых, служебных функций (определенных видов трудовой, служебной деятельности, профессий).

Также в Федеральном законе № 273-ФЗ нет понятия «сертификат», а термин «свидетельство» используется в несколько ином контексте, в связи с чем в предлагаемой норме данные документы заменены дипломами и удостоверениями, что соответствует современному законодательству об образовании.

Кроме того, законопроектом предлагается заменить уже рассмотренное нами ранее положение об установлении федеральным органом исполнительной власти порядка профессиональной подготовки и требований к ее осуществлению: так, профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование должны будут осуществляться в соответствии с законодательством об образовании. Таким образом, п. 3 в действующей редакции, скорее всего, будет «истреблен», так и не заработав на практике.

Что ж, оставим пока данную коллизию и рассмотрим ситуацию, сложившуюся в области профессиональной подготовки, как будто п. 3 вообще нет в ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ.

Кто должен пройти обучение?

В соответствии со ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ профессиональную подготовку обязаны иметь лица, допущенные к обращению с отходами I–IV класса опасности. Если строго следовать этой норме, то обучение должны пройти все сотрудники предприятия (организации), т.к. любой сотрудник рано или поздно выбросит что-нибудь в урну, тем самым став образователем отхода, передавшим его на накопление. Чем не лицо, осуществляющее обращение с отходами? Но если в этом случае еще можно поспорить, сказав, что урна, в которую сотрудник бросил, например, салфетку, ему не принадлежит и, соответственно, он не занимается деятельностью по накоплению отходов, то как быть с уборщицей, которая выбрасывает мусор из урны в контейнер? Она занимается деятельностью по обращению с отходами?

Пространность формулировки рассматриваемой статьи используется чиновниками по своему усмотрению, причем в последние годы «чиновничье усмотрение» все чаще смещается в сторону «чиновничьего волюнтаризма». Если ранее достаточно было обучить одного ответственного за обращение с отходами, затем — несколько человек, то сейчас нужно чуть ли не поголовное обучение, причем встречается даже практика торга.

Например, такой информацией поделился участник семинара по обращению с отходами: надзорный орган соглашается на то, чтобы 40 сотрудников обучили на специальных курсах вне предприятия, а остальной штат (500 человек) — с помощью внутренних ресурсов предприятия и заполнением соответствующего журнала (с Ф.И.О. и подписями обученных).

Такая тенденция нашла отражение и в судебной практике, которая, к сожалению, с каждым годом вселяет все меньше оптимизма.

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Общество обратилось в Центральное управление Ростехнадзора с заявлением о выдаче лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами.

В рамках рассмотрения заявления и прилагаемых к нему документов была проведена внеплановая выездная проверка Общества, в ходе которой Обществом были представлены свидетельства о профессиональной подготовке на право работы с отходами I–IV классов опасности на заместителя генерального директора и машиниста-бульдозериста. Другие работники Общества, допущенные к деятельности по обращению с отходами (персонал на КПП, мастер по строительным работам, нормировщик), не имели профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV классов опасности.

Решением Центрального управления Ростехнадзора было отказано Обществу в предоставлении лицензии на основании ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным данного решения. Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявления было отказано. В кассационной жалобе Общество просило отменить решение и постановление, поскольку они были приняты незаконно и необоснованно.

Согласно мнению федерального арбитражного суда, суды правильно установили, что Обществом были представлены свидетельства о профессиональной подготовке на право работы с отходами I–IV классов опасности только на заместителя генерального директора и машиниста-бульдозериста; свидетельств на других сотрудников представлено не было. Кроме того, заявителем не были приведены доказательства того, что технология рекультивационных работ на участке производства работ исключает необходимость участия в работах с отходами I–IV классов опасности персонала на КПП, мастера по строительным работам, нормировщика.

Решение суда: решение арбитражного суда и постановление арбитражного апелляционного суда были оставлены без изменения, а кассационная жалоба Общества — без удовлетворения (см. Постановление ФАС Московского округа от 19.07.2011 № КА-А40/7167-11 по делу № А40-131967/10-152-803).

Таким образом, по мнению суда, должны быть обучены даже те сотрудники, которые сидят на КПП. Или нужно доказать, что эти лица обращения с отходами не осуществляют. При этом бульдозерист, отходы закатывающий, и экскаваторщик, отходы грунтом засыпающий, с точки зрения надзорного органа и суда точно осуществляют деятельность по обращению с отходами. Транспортируют их, что ли?

К слову, в рассмотренном ранее законопроекте положение п. 1 ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ о лицах, обязанных иметь профессиональную подготовку (согласно законопроекту — профессиональное образование), не изменилось: такое образование должны иметь все лица, которые допущены к обращению с отходами I–IV классов опасности. То есть норма, создающая основные трудности, остается неизменной, что в совокупности приведет к росту издержек предпринимателя на обучение в сфере обращения с отходами. Пока закон не принят, имеет смысл предложить законодателю уточнить перечень лиц, «допущенных к обращению с отходами».

По какой программе нужно пройти обучение?

Согласно ч. 6 ст. 76 Федерального закона № 273-ФЗ содержание дополнительной профессиональной программы определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если иное не установлено указанным Федеральным законом и другими федеральными законами, с учетом потребностей лица, организации, по инициативе которых осуществляется дополнительное профессиональное образование.

Согласно уже упомянутому ранее письму Ростехнадзора от 24.09.2009 № АФ-43/3838 «О порядке организации подготовки и аттестации в области обеспечения экологической безопасности»:

• подготовка руководящих работников и специалистов, допущенных к деятельности по обращению с отходами I–IV классов опасности, осуществляется в соответствии с требованиями к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации «Обеспечение экологической безопасности при работах в области обращения с опасными отходами»;
• подготовка лиц, допущенных к деятельности по обращению с отходами I–IV классов опасности, не являющихся руководящими работниками и специалистами, осуществляется в соответствии с Приказом Минприроды России от 18.12.2002 № 868 «Об организации профессиональной подготовки на право работы с опасными отходами» (далее — Приказ № 868).

Отметим, что Приказ № 868, которым была утверждена Примерная программа профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами (к слову, она рассчитана на 112 ч), силу не утратил, но особо и не приобретал (не был опубликован и не проходил регистрацию в Минюсте России).

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

В ходе плановой проверки Общества по вопросам соблюдения природоохранного законодательства Управлением Росприроднадзора было установлено, что Общество допустило к обращению с отходами I–IV классов опасности лиц, не имеющих профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с такими отходами. В связи с этим Общество было привлечено к административной ответственности по ст. 8.2[7] КоАП РФ в виде 100 тыс. руб. штрафа.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к ответственности. Решением суда, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении требований Общества было отказано. В кассационной жалобе Общество просило отменить решение суда и постановление суда апелляционной инстанции.

По мнению федерального арбитражного суда, поскольку в материалы дела не были представлены доказательства того, что к работе с отходами I–IV классов опасности допущены лица, прошедшие обучение по Программе профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами в объеме 112 ч, утвержденной Приказом № 868, согласованной с Минобрнауки России, вывод судов о наличии в действиях Общества состава правонарушения является правомерным.

Решение суда: решение арбитражного суда и постановление арбитражного апелляционного суда были оставлены без изменения, а кассационная жалоба Общества — без удовлетворения (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27.05.2014 по делу № А01-1409/2013).

Справедливости ради отметим, что в рассматриваемом деле Общество вообще не предпринимало никаких попыток по обучению персонала. Кстати, мы не встретили ни одного судебного дела, в котором факт обучения не засчитали бы по причине того, что в результате обучения было получено удостоверение, а не сертификат, или продолжительность программы составила не 112 ч, или программа не соответствовала Приказу № 868.

Какой документ нужно получить по результатам обучения?

В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ профессиональная подготовка лиц, допущенных к обращению с отходами I–IV классов опасности, должна быть подтверждена свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV класса опасности. Однако в перечне документов об образовании (обучении), приведенном в ст. 60 Федерального закона № 273-ФЗ, сертификата нет — есть только свидетельство. Получается, что лучше всего проходить профессиональное обучение с получением свидетельства.

В соответствии с ч. 15 ст. 60 Федерального закона № 273-ФЗ организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе выдавать лицам, освоившим образовательные программы, по которым не предусмотрено проведение итоговой аттестации, документы об обучении по образцу и в порядке, которые установлены этими организациями самостоятельно.

Таким образом, любой организатор семинаров по обучению в области обращения с отходами может выдать вам и сертификат, и свидетельство, нарисовав их даже от руки (можно даже обойтись без печати). А вот подписать свидетельство (сертификат) должно лицо, которое вправе подписывать документы от имени организации (на основании устава), или лицо, его заменяющее (на основании доверенности или локального акта).

Напоследок отметим, что согласно Положению о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 03.10.2015 № 1062[8]:

• одним из лицензионных требований, предъявляемых к соискателю лицензии, является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) — индивидуального предпринимателя и у работников, заключивших с соискателем лицензии (лицензиатом) трудовые договоры на осуществление деятельности в области обращения с отходами, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV классов опасности (подп. «г» п. 3);
• соискатель лицензии должен приложить к заявлению о получении лицензии в том числе копии свидетельств (сертификатов) на право работы с отходами I–IV классов опасности (подп. «г» п. 6);
• грубым нарушением лицензионных требований является в том числе допуск к деятельности в области обращения с отходами лиц, не имеющих профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV классов опасности (подп «а» п. 4).

Соответственно, перед подачей документов на получение лицензии следует изучить штатное расписание предприятия и «вычислить» сотрудников, в тексте трудовых договоров которых фигурирует слово «отход» или из текста трудовых договоров которых можно понять, что они осуществляют деятельность в области обращения с отходами, — копии документов об обучении данных лиц нужно будет приложить к заявлению о предоставлении лицензии. К моменту получения лицензии лица, которые по факту допущены к обращению с отходами (что можно установить в рамках проведения проверки на предмет соответствия лицензионным требованиям), также должны быть обучены, даже если с ними заключены гражданско-правовые договоры.