Категория объекту еще не присвоена, а о программе ПЭК извольте сообщить

Назначение подзаконных нормативных правовых актов — развивать положения законов. Однако не всегда они с этой ролью справляются, оставляя пробелы правового регулирования или вовсе вступая в противоречие с тем, что призваны развивать.

Рассмотрим один из таких весьма актуальных примеров: в статье речь пойдет о необходимости наличия программы производственного экологического контроля (далее — ПЭК) при постановке объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), на государственный учет.

И для начала напомним, что до 01.01.2015 обязанность организовывать ПЭК была возложена на всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от того, какие объекты они эксплуатируют. Указанная обязанность связывалась с самим фактом осуществления хозяйственной деятельности.

С 01.01.2015 со вступлением в силу отдельных положений Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 03.07.2016) многое изменилось.

В частности, ст. 67 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 03.07.2016; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) была изложена в новой редакции.

Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ

Статья 67. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)

[…]
2. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля[1], осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.
[…]

Общие требования к содержанию программы ПЭК установлены п. 3 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ.

Вместе с тем в соответствии с п. 4 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ требования к содержанию программы ПЭК, сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления ПЭК определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с учетом категорий объектов, оказывающих НВОС.

Как известно, в настоящее время требования к содержанию программы ПЭК уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, которым является Минприроды России, не установлены.

Природопользователям только и остается, что довольствоваться проектом Приказа Минприроды России «Об утверждении требований к содержанию программы производственного экологического контроля, сроков представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля»[2], размещенным на федеральном портале проектов нормативных правовых актов.

Разумеется, до постановки эксплуатируемых объектов, оказывающих НВОС, на государственный учет и присвоения им категории в зависимости от уровня НВОС хозяйствующие субъекты не обязаны разрабатывать программу ПЭК (даже без учета того, что требования к ее содержанию не установлены).

Как видно из п. 2 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ, обязанность разрабатывать программу ПЭК возложена только на тех лиц, которые эксплуатируют объекты I–III категории.

Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ

Статья 4.2. Категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду

[…]
4. Присвоение объекту[3], оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, соответствующей категории осуществляется при его постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду.

Таким образом, до присвоения соответствующей категории у хозяйствующего субъекта не может (не должно) быть надлежащей программы ПЭК, содержание которой зависит в том числе от того, к какой категории отнесен объект, оказывающий НВОС, эксплуатируемый природопользователем.

Однако при разработке формы заявки[4] и Правил ведения реестра[5] Регулятор, вероятно, рассуждал по-другому (вопреки положениям Федерального закона № 7-ФЗ). Иначе как объяснить указание в данных документах на необходимость отражения в заявке о постановке на государственный учет сведений о программе ПЭК?

По логике Минприроды России, хозяйствующий субъект заблаговременно до постановки объекта, оказывающего НВОС, на государственный учет должен:

1) самостоятельно определить, к какой категории относится объект;

2) разработать программу ПЭК (требования к содержанию которой до сих пор не установлены),

и только после этого:

3) обратиться в уполномоченный орган с заявкой о постановке объекта, оказывающего НВОС, на государственный учет.

Чтобы разгадать замысел Минприроды России, обратимся к формулировкам, используемым в форме заявки и Правилах ведения реестра.

В соответствии с п. 1 раздела IV «Сведения о принимаемых на объекте мерах по обеспечению охраны окружающей среды» формы заявки хозяйствующий субъект должен указать сведения о «наличии на объекте программы производственного экологического контроля».

Казалось бы, что стоит хозяйствующему субъекту указать: «Отсутствует»?

В конце концов, такое указание (которое соответствует действительности) является добросовестным предоставлением достоверных сведений и при этом не должно рассматриваться как нарушение требований законодательства, учитывая отсутствие у природопользователя обязанности по разработке программы ПЭК до присвоения объекту, оказывающему НВОС, I–III категории.

Однако «инстинкт самосохранения» предсказуемо не позволяет расписаться в отсутствии на объекте, оказывающем НВОС, программы ПЭК, и на то есть две психологические причины.

Причина 1

На момент заполнения заявки специалист экологической службы уже соотнес объект с критериями отнесения объектов, оказывающих НВОС, к I–IV категории[6] и определил, какая категория вероятнее всего будет присвоена объекту уполномоченным органом при постановке на государственный учет.

При этом в разделе I заявки природопользователь уже указал «декларируемую категорию объекта...»[7].

Данные условия наводят специалиста экологической службы на мысль о том, что лучше не сознаваться в отсутствии программы ПЭК на объекте во избежание риска привлечения к ответственности по ст. 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 06.07.2016).

И хотя формально состав административного правонарушения в рассматриваемой ситуации отсутствует, учитывая, что категория объекту, оказывающему НВОС, не присвоена до момента постановки его на государственный учет, Центр правовой экологии рекомендует указывать в разделе IV заявки на наличие, а не отсутствие программы ПЭК на объекте.

Более того, целесообразно не только констатировать наличие программы ПЭК в заявке, но и начать ее разрабатывать[8], ориентируясь как минимум на требования к содержанию программы, установленные п. 3 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ, а при желании и на проект Приказа Минприроды «Об утверждении требований к содержанию программы производственного экологического контроля, сроков представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля».

Учет положений проекта Приказа Минприроды России может оказаться полезным после принятия соответствующего нормативного правового акта, который, предположительно, не будет иметь принципиальных отличий от проекта, исключающих оперативную корректировку уже разработанной программы ПЭК.

Причина 2

Отсутствие сведений о программе ПЭК на объекте может рассматриваться органом, уполномоченным на ведение реестра, как основание для отказа в постановке объекта, оказывающего НВОС, на государственный учет (разумеется, если речь идет об объекте, отнесенном к I–III категории).

Извлечение
из Правил ведения реестра

[…]
5. Государственный реестр включает в себя следующие сведения:
[…]
м) сведения о программе производственного экологического контроля;
[…]
17. Основанием для включения объектов в государственный реестр является заявка, оформленная по установленной Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации форме и содержащая сведения[9] для внесения в государственный реестр, указанные в подпунктах «а»–«и», «м», «н» и «п» пункта 5 настоящих Правил, которая направляется в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
[…]
20. Основанием для отказа в постановке на государственный учет объектов является отсутствие в составе заявки сведений, указанных в пункте 17 настоящих Правил. В указанном случае территориальный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю уведомление с указанием причин отказа в течение 5 рабочих дней со дня получения заявки.
[…]

Таким образом, не исключена ситуация, при которой указание хозяйствующим субъектом в заявке о постановке объекта, оказывающего НВОС, на государственный учет (декларируемая категория которого заявлена как I–III категория) на отсутствие программы ПЭК будет квалифицировано уполномоченным органом как отсутствие сведений о программе ПЭК (как отсутствие сведений, предусмотренных подп. «м» п. 5 Правил ведения реестра) и, следовательно, как основание для отказа в постановке на государственный учет.

Предполагаем, что впоследствии природопользователь сможет доказать свою правоту в бездействии в вопросе разработки программы ПЭК, однако «КПД» отстаивания такой правоты вызывает серьезные сомнения.