Порядок осуществления производственного контроля: в помощь предприятию

Производственный контроль в области обращения с отходами представляет собой комплекс мероприятий, который включает в себя мониторинг, аналитический контроль и контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере обращения с отходами. В статье читайте о порядке осуществления производственного контроля в области обращения с отходами.

Методологический подход к оформлению и эффективному осуществлению производственного контроля, на наш взгляд, заключается в постоянном применении принципа цикличности на основе аналитической оценки природоохранной деятельности предприятия.

Следует помнить, что порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами (далее — Порядок) разрабатывается на юридическое лицо, поэтому в случае наличия у предприятия нескольких площадок их все следует учесть в материалах Порядка.

В первую очередь необходимо провести полную инвентаризацию имеющихся природоохранных документов, а также детально изучить процессы обращения с отходами на предприятии, на основании чего можно будет сделать аналитическую оценку соответствия ее результатов требованиям законодательных, нормативных и методических документов. Это даст возможность сделать выводы о сроках и формах сдачи отчетности в контролирующие государственные органы, а также о необходимости проведения лабораторных исследований и разработки нормативных документов (проектов НООЛР, ПДВ, СЗЗ, паспортов опасных отходов, паспортов ГОУ и т.д.), поможет проверить правильность и полноту ведения внутреннего документооборота и степень обеспечения мер безопасности при обращении с отходами на территории предприятия.

На втором этапе происходит обработка полученных данных и формирование самого Порядка, который в соответствии с Временным положением по исполнению государственной функции по согласованию порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, определяемого юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, по объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю (утв. Приказом Департамента Росприроднадзора по Центральному федеральному округу от 22.04.2011 № 926-П) (далее — Временное положение), включает в себя следующее.

1. Титульный лист, утвержденный подписью руководителя и печатью предприятия с указанием должности руководителя государственного органа, в чью компетенцию входит согласование Порядка.

2. Введение, которое должно содержать краткую информацию о целях разработки Порядка, документах, на основании которых он был разработан, и о том, какие требования он учитывает.

3. Разделы:

• Цели и задачи производственного контроля в области обращения с отходами. Целями производственного контроля в области обращения с отходами является обеспечение:

– соблюдения требований законодательства Российской Федерации, в области обращения с отходами;

– выполнения корпоративных программ в области охраны окружающей среды;

– соблюдения в процессе производственной и иной деятельности технологических нормативов образования отходов;

– соблюдения в процессе хозяйственной деятельности принципов рационального использования и восстановления природных ресурсов;

– выполнения планов мероприятий по охране окружающей среды;

– соблюдения природоохранных требований в области обращения с отходами производства и потребления, установленных нормативной документацией;

– своевременного и оперативного устранения причин возможных аварийных ситуаций, связанных с негативным сверхнормативным/сверхлимитным воздействием на окружающую среду;

– получения данных о текущих воздействиях на окружающую среду для заполнения форм первичной учетной документации;

– оперативного информирования руководства и персонала о случаях нарушений природоохранных требований, а также о причинах установленных нарушений;

– соблюдения требований к полноте и достоверности сведений в области охраны окружающей среды, используемых при расчетах платы за негативное воздействие на окружающую среду, представляемых в органы исполнительной власти, осуществляющие государственный экологический контроль, и органы государственного статистического наблюдения;

– получения первичной информации для планирования работ по наладке и модернизации технологического оборудования.

К основным задачам производственного контроля в области обращения с отходами относятся:

– проверка соблюдения требований, условий, ограничений, установленных законами, иными нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды, разрешительными документами в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

– контроль за соблюдением нормативов и лимитов воздействий на окружающую среду, установленным соответствующими разрешениями, договорами, лицензиями и т.п.;

– подтверждение соответствия требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности на основании собственных доказательств;

– предупреждение вреда, наносимого окружающей среде в результате  деятельности  предприятия;

– контроль за выполнением предписаний должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль;

– проверка выполнения планов и мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья;

– обеспечение эффективной работы систем природоохранного оборудования, средств предупреждения и ликвидации последствий нарушения технологии производства и техногенных катастроф;

– оперативное и своевременное представление необходимой и достаточной информации, предусмотренной системой управления охраной окружающей среды на предприятии;

– своевременное предоставление достоверной информации, предусмотренной системой государственного статистического наблюдения, системой обмена информацией с государственными органами управления в области охраны окружающей среды).

• Организационная структура, обеспечивающая проведение производственного контроля. Данный раздел содержит описание организационной структуры, занимающейся природоохранной деятельностью (на основании какого приказа или положения она была создана, кто ей руководит, какие функции она выполняет и какие задачи решает).

К сведению. Если на предприятии нет такой оргструктуры, а есть только один эколог, приложите приказ о назначении данного сотрудника на эту должность, имеющиеся приказы и распоряжения, копии свидетельств (сертификатов) на право работы с отходами I–IV классов опасности и кратко изложите должностные обязанности работника.

• Объекты производственного контроля в области обращения с отходами. В этот раздел входит описание имеющихся на предприятии объектов, подлежащих производственному контролю (список объектов можно найти в проекте НООЛР). В них входят:

– технологические процессы и оборудование, связанные с образованием и использованием отходов;

– системы удаления отходов;

– места временного накопления отходов на предприятии. Рекомендуем приложить соответствующую таблицу из проекта НООЛР, а также план-схему предприятия с нанесенными площадками размещения отходов;

– объекты размещения отходов (если они есть в наличии);

– системы транспортировки, обезвреживания и уничтожения отходов. Если таких систем нет, следует указать «не имеется», причем необходимо привести грамотное обоснование их отсутствия. Например, не лишним будет вновь обратиться к проекту НООЛР, где имеется таблица с реквизитами потребителей отходов. Приложив таблицу к данному разделу, вы таким образом представите исчерпывающую информацию о передаче ваших отходов лицензированным подрядчикам.

• Контроль соблюдения требований законодательства за деятельностью в области обращения с отходами (инспекционный контроль) и планы-графики его осуществления. К данному разделу необходимо приложить Положение о производственном экологическом контроле (далее — Положение о ПЭК). Оно охватывает все сферы деятельности организации и направлено на соблюдение нормативов ПДВ, образования отходов и лимитов на их размещение, а также на снижение негативного воздействия на атмосферный воздух и почву, поэтому в нем наиболее полно отражены все контрольные мероприятия. Не забудьте, что к Положению о ПЭК обязательно должен прилагаться ежегодный план-график по его выполнению, утвержденный руководством предприятия, а в случае, если производственный экологический контроль проводится не первый год, — отчет о выполнении плана-графика. В дополнение можно упомянуть о планах-графиках обследования мест временного накопления отходов (напомним, что к ним относятся в том числе ГОУ, ПГУ и очистные сооружения) и актах о проведении данных обследований, выполненных специально созданной на предприятии для этих целей комиссией (рабочей группой) (состав и функции этой комиссии должны быть закреплены приказом руководства). Кроме этого, обязательно укажите меры ответственности за несоблюдение требований Положения о ПЭК.

• Контроль соблюдения ограничений воздействий (экоаналитический контроль) и планы-графики его осуществления. Экоаналитический контроль за соблюдением природоохранных нормативов воздействия на окружающую среду осуществляется непосредственно на источниках негативного воздействия, входящих в состав предприятия. Следует иметь в виду, что он проводится при наличии у предприятия объектов размещения отходов. Если таких объектов на вашем предприятии нет, необходимо это указать. Если вы сможете обосновать отсутствие собственных объектов размещения отходов, в частности указать подрядную организацию, которая транспортирует ваши отходы на полигон ТБО (с приложением соответствующих документов), это даст еще одно очко в вашу пользу.

• Контроль функционирования систем и устройств природоохранного назначения и планы-графики его осуществления. Данный тип контроля осуществляется в случае наличия на предприятии установок по переработке, утилизации или обезвреживанию отходов. В случае отсутствия таковых действуйте согласно предыдущему пункту.

• Контроль за соблюдением требований предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с отходами. В данном разделе необходимо описать противоаварийные мероприятия и меры по ликвидации аварий при обращении с отходами, образующимися на вашем предприятии. Для этого обратитесь к проекту НООЛР, Положению о ПЭК, инструкциям по обращению с отходами.

• Привлечение сторонних аккредитованных организаций к осуществлению производственного контроля в области обращения с отходами. Укажите лабораторию или научный центр, которые проводят натурные исследования отходов, выбросов, сбросов вашего предприятия. Обязательно приложите аттестат аккредитации лаборатории или научного центра, подтверждающий право проведения ими данных исследований.

• Ответственность за надлежащую организацию производственного контроля. Укажите ответственных, а также меры воздействия на виновных за нарушения контрольных мероприятий (данная информация содержится в соответствующем разделе Положения о ПЭК).

• Требования к ведению и хранению документации по производственному контролю. В этом разделе необходимо указать, какая документация ведется на предприятии, с какой периодичностью она заполняется, для чего следует обратиться к имеющимся у вас журналам внутреннего учета движения отходов, ПОД-1, ПОД-2, ПОД-3, планам-графикам обследования мест временного накопления отходов, планам-графикам контроля источников выбросов (при наличии ГОУ), планам-графикам исследования сточных вод (при наличии очистных сооружений) и т.д. Опишите, кому передается на хранение эта документация за истекший период (обычно календарный год), сколько лет она хранится на предприятии (обычно 3–5 лет).

Обратите внимание. Все документы, используемые при оформлении каждого раздела, следует прикладывать к нему в виде заверенных копий. В тексте самого раздела пишите только главное, самую суть данной темы, кратко и понятно. Для подробных объяснений служат прилагаемые копии документов. Также все эти документы можно представить в качестве приложения, но в этом случае обязательно следите за порядком их представления в соответствии с перечисленными разделами.

4. План мероприятий по осуществлению производственного контроля в области обращения с опасными отходами. В План мероприятий включайте только те мероприятия, которые реально осуществимы для предприятия как с физических, так и с экономических позиций за определенный промежуток времени. Не лишним будет обосновать каждый пункт данного Плана ссылками на соответствующие нормативные документы (не забудьте также провести детальное обсуждение возможностей и сроков воплощения в жизнь указанных мероприятий). План мероприятий удобно представлять в табличной форме. Согласно Временному положению Порядок (а вместе с ним и План мероприятий) разрабатывается на 3 года, но, на наш взгляд, это не совсем удобно — срок слишком велик. Советуем планировать мероприятия на каждый год, особенно если их получается немало.

5. Приложения. В приложения подшиваются все документы, которые не вошли в предыдущие разделы: правоустанавливающие документы вашего предприятия, договоры на землепользование, тепло-, водо- и электроснабжение, свидетельства о присвоении ОГРН и ИНН, коды статистики, паспорта опасных отходов и их свидетельства, разрешение на размещение отходов, копия титульного листа проекта НООЛР, лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов (если имеется), отчет по форме 2-ТП (отходы), расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду, паспорта ГОУ и очистных сооружений и т.д. Перечень обязательных документов, входящих в состав Порядка, указан в Приложении 1 к Временному положению. Перечень остальных документов — на ваше усмотрение.

На заметку. По прошествии отчетного года необходимо будет завершить очередной цикл составлением отчета о выполнении Плана мероприятий за истекший период, с аналитической оценкой уровня воздействия предприятия на окружающую среду в прошедшем году, эффективности принятых мер по его снижению, выводами и рекомендациями для дальнейшей деятельности. Полученные сведения послужат началом следующего цикла — для разработки нового Плана мероприятий уже с учетом выполненных работ. В нем будут установлены новые цели и задачи (в зависимости от наличия имеющихся или планируемых изменений в деятельности предприятия), а также сроки их выполнения.

Следует отметить, что грамотный Порядок — это, во-первых, исчерпывающе полная энциклопедия природоохранных материалов на вашем предприятии, собранных в одном месте, без неизбежных поисков и ксерокопирования нужных документов перед проведением проверок контролирующих органов; во-вторых, постоянная возможность анализа и отчета о целесообразности тех или иных изменений в подразделениях предприятия, связанных с образованием отходов, которые в любой момент может потребовать ваше руководство; в-третьих, это реальная оценка эффективности затрат с применением статистики по временному фактору.

О РОЛИ ПОРЯДКА

Таким образом, единожды составленный, аналитически обоснованный и применяемый по принципу цикличности Порядок обеспечивает:

1) с позиций охраны окружающей среды:

– соблюдение в процессе производственной и иной деятельности технологических нормативов образования отходов;

– возможность оперативного информирования руководства и персонала о случаях нарушений природоохранных требований, а также о причинах установленных нарушений;

– возможность своевременного и оперативного устранения причин возможных аварийных ситуаций, связанных с негативным сверхнормативным/сверхлимитным воздействием на окружающую среду;

– возможность контроля за соблюдением нормативов и лимитов воздействий на окружающую среду, установленных соответствующими разрешениями, договорами, лицензиями и т.п.;

– проверку выполнения планов мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья;

– обеспечение эффективной работы систем природоохранного оборудования, средств предупреждения и ликвидации последствий нарушения технологии производства;

2) с позиций соблюдения требований нормативных документов:

– соблюдение природоохранных требований в области обращения с отходами производства и потребления, установленных нормативной документацией;

– постоянный контроль за наличием и сроком действия любых необходимых документов по охране окружающей среды с целью подтверждения соответствия требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности на основании собственных доказательств;

– своевременное представление достоверной информации, предусмотренной системой государственного статистического наблюдения, системой обмена информацией с государственными органами управления в области охраны окружающей среды;

3) с позиций экономической целесообразности:

– планирование реальных затрат при выполнении Плана мероприятий на перспективу;

– сокращение затрат на утилизацию отходов путем применения методов обращения с отходами, чья эффективность будет обоснована и подтверждена отчетами о выполнении Плана мероприятий;

– оценку целесообразности затрат на внедрение новых технологий и модернизацию оборудования.

ОБ ОТКАЗАХ ОРГАНОВ РОСПРИРОДНАДЗОРА В СОГЛАСОВАНИИ ПОРЯДКА

Отметим, что, даже руководствуясь при подготовке Порядка упомянутым ранее Временным положением, предприятия все равно могут получить отказ в его согласовании по причине отсутствия в нем отдельных разделов или непредставления в качестве приложений ряда документов. Безусловно, это крайне неприятно. К тому же, как выясняется, это еще и неправомерно.

Согласно ст. 26 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами. Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.

В соответствии с п. 5.5.8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 (в ред. от 08.10.2012), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования согласовывает порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, определяемый юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, по объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю.

Таким образом, разрабатывать данный документ необходимо в обязательном порядке, так же как и подавать его на согласование в органы Росприроднадзора.

Как известно, в настоящее время нормативный правовой акт, определяющий содержание Порядка, отсутствует. Именно поэтому органы Росприроднадзора, отказывая в согласовании того или иного Порядка, ссылаются на его несоответствие требованиям, предъявляемым к его содержанию, изложенным во Временном положении. Однако Правительство РФ в абз. 5 п. 2 Постановления от 13.08.1997 № 1009 (в ред. от 25.06.2012) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» постановляет федеральным органам исполнительной власти исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке.

Получается, что имеющаяся в отказах органов Росприроднадзора в согласовании Порядка ссылка на Временное положение совершенно неправомерна, поскольку структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты и требовать их исполнения без согласования с Минюстом России.

Также имеется еще один, малоизвестный широким массам, но крайне интересный факт, касающийся предприятий с несколькими площадками. Те из них, кто уже обращался по вопросу согласования Порядка в органы Росприроднадзора, получали разъяснение, что Порядок разрабатывается на юридическое лицо в целом, т.е. включая все его филиалы и структурные подразделения, вне зависимости от их местонахождения, и подается на согласование по юридическому адресу. Однако 25 июля 2012 г. Центральным аппаратом Росприроднадзора было издано письмо № ВК-03-03-36/9781 «О разъяснении по согласованию порядка производственного контроля» (взамен письма от 19.10.2011 № ВК-03-03-36/13634 «О разъяснении по исполнению государственной функции»), где указано следующее: «Порядок производственного контроля должен быть единым для всех подразделений (филиалов) юридического лица. Вместе с этим, возможно разрабатывать порядки производственного контроля для отдельных подразделений (филиалов) юридического лица и согласовывать их отдельно».

Кроме того, согласно данному письму, учитывая тот факт, что Порядком определяется только процедура производственного контроля, включая последовательность действий при его осуществлении, не допускается требовать в качестве приложений к Порядку каких-либо документов (в т.ч. лицензий (разрешений), выданных Росприроднадзором, лимитов на размещение отходов, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, отчетной документации, расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду).

Несмотря на то что письма Росприроднадзора и Временное положение не являются нормативными правовыми актами, т.е. законными и обязательными к исполнению, они отражают позицию Росприроднадзора по данному вопросу в целом. Поэтому, хотя органы Росприроднадзора и не имеют права применять содержание упомянутого письма в качестве требований при согласовании Порядка, вы вполне можете на него ссылаться как на рекомендацию.

Таким образом, получив отказ в согласовании Порядка, постарайтесь извлечь из ситуации максимум пользы: внимательно прочитайте отказ и ознакомьтесь с приведенными выше документами, выясните, какой информации не хватает в материалах вашего Порядка, и учтите это на будущее.

Разобраться в имеющихся рекомендациях по разработке Порядка не просто, есть риск что-то упустить, не совсем верно истолковать, да и просто не иметь на данный момент каких-либо материалов или документов. Не забывайте, что работникам органов Росприроднадзора также нелегко принимать решение о возможности согласования Порядка при отсутствии единой точки зрения на состав сведений и материалов, которые должен содержать данный документ. Подойдите к разработке Порядка с умом и учитывая имеющиеся рекомендации — от этого ваша организация только выиграет.