Голь на выдумки хитра

В большинстве случаев пословица, вынесенная в заголовок статьи, используется для описания ситуации, когда человек, находясь в состоянии острой нехватки чего-либо, становится изобретательным и способным обойтись малыми средствами для достижения поставленной цели. В статье данная пословица применена автором в качестве лаконичной характеристики некоторых элементов надзорной деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре (далее – Управление Росприроднадзора по ХМАО), которое подчас проявляет чудеса изобретательности при формировании правовых позиций — трактовок экологических правонарушений со стороны организаций-природопользователей. Речь пойдет о правовой трактовке такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов.

«Атака» на природопользователей в 2012 г. велась Управлением Росприроднадзора по ХМАО как минимум по двум направлениям:

1) установление незаконности размещения отходов в шламовых амбарах;

2) требование о необходимости ежеквартально оплачивать негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) в виде хранения отходов нарастающим итогом.

ЗАПРЕТ НА РАЗМЕЩЕНИЕ ОТХОДОВ В ШЛАМОВЫХ АМБАРАХ

Не так давно подобный запрет мог вызвать если не удивление, то по крайней мере недоумение большинства специалистов, практическая деятельность которых так или иначе связана с контролем за соблюдением природоохранного законодательства при размещении отходов бурения в шламовых амбарах. Большинства специалистов… но не всех. Управление Росприроднадзора по ХМАО поставило под сомнение законность нахождения бурового шлама в шламовых амбарах.

Так, в рамках арбитражного дела № А75-3069/2012 было рассмотрено требование организации об оспаривании предписания Управления Росприроднадзора по ХМАО об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

В указанном предписании данный административный орган обязал организацию провести рекультивацию земельного участка, на котором расположены шламовые амбары, в соответствии с требованиями действующего законодательства, а также осуществить ликвидацию объектов размещения отходов (шламовых амбаров).

При вынесении предписания Управление Росприроднадзора по ХМАО исходило из того, что организация допустила нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований действующего законодательства в результате захоронения в шламовом амбаре отходов (бурового шлама). При этом, по мнению данного административного органа, шламовый амбар не отвечает требованиям, установленным законодательством к объектам размещения (захоронения) отходов производства и потребления.

Также Управление Росприроднадзора по ХМАО посчитало, что организация нарушила требование, установленное п. 4 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012) (далее — Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»), поскольку не осуществила ликвидацию эксплуатируемых шламовых амбаров.

Как было установлено арбитражным судом апелляционной инстанции, технологическая возможность захоронения отходов в шламовых амбарах предусмотрена Инструкцией по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше (РД 39-133-94), утвержденной Роскомнедра 28.12.1993 (далее — РД 39-133-94).

Так, в соответствии с п. 3.12 РД 39-133-94 рабочий проект на строительство скважин должен содержать план-схему мест сбора отходов бурения (шламовых амбаров), мест снятия и хранения плодородного слоя почвы и места складирования бытовых отходов.

Пунктом 3.26 данного документа допускается строительство амбаров на территориях, где по климатическим, географическим, экономическим условиям невозможно утилизировать, вывозить отходы бурения на специальные полигоны.

Согласно п. 4.22 РД 39-133-94 обезвреживание отработанных буровых растворов и шлака, в т.ч. отходов, остающихся в амбаре после откачки буровых сточных вод, может производиться следующими методами:

• термическим;
• отверждением;
• химической нейтрализацией с последующим отверждением.

работу по рекультивации земель необходимо проводить в следующей последовательности.

В соответствии с п. 4.39 РД 39-133-94 по окончании бурения и опробования скважин, демонтажа и вывоза оборудования необходимо в том числе:

• снять загрязненные нефтью и химреагентами грунты, обезвредить их и захоронить в шламовом амбаре или вывезти в специально отведенные места, согласованные с контролирующими органами;
• при ликвидации шламовых амбаров обезвреженные отходы бурения засыпать грунтом из обваловки амбара или привозным.

Таким образом, арбитражный суд установил, что амбарный способ «избавления» от образовавшихся отходов бурения не является ноу-хау организации, а на протяжении практически 18 лет представляет собой технологически допустимый вариант размещения данных отходов.

Кроме того, проектная документация, предусматривающая решения о строительстве шламовых амбаров как объектов размещения отходов, получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Как было установлено судом, Управление Росприроднадзора по ХМАО не представило доказательств того, что организацией нарушены требования РД 39-133-94 в части обустройства объекта размещения отходов (шламового амбара). При этом материалами дела подтверждается, что захоронение отходов бурения в шламовых амбарах предусмотрено проектной документацией на куст месторождения нефти и осуществлялось организацией в соответствии с данной проектной документацией.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что предписание Управления Росприроднадзора по ХМАО о ликвидации шламовых амбаров как несанкционированных объектов размещения отходов не соответствует действующему законодательству.

В другом арбитражном разбирательстве по делу № А75-1553/2012 рассматривалось заявление организации об оспаривании постановления Управления Росприроднадзора по ХМАО о привлечении к административной ответственности по ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Как указывается в данном постановлении, организация допустила нарушение требований действующего законодательства, которое выразилось в захоронении отходов бурения в шламовом амбаре, не отвечающем требованиям, установленным к объектам захоронения отходов, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ.

В обоснование своих доводов организация обратила внимание суда кассационной инстанции на тот факт, что в постановлении по делу Управлением Росприроднадзора по ХМАО не был упомянут ни один нормативный правовой акт, которым было бы запрещено захоронение бурового шлама в шламовом амбаре как объекте размещения отходов.

Кроме того, организация ссылалась на получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы проектную документацию. В данной проектной документации предусмотрено бурение скважин амбарным способом с последующей ликвидацией амбара путем его засыпки без выемки твердой фазы бурового шлама. При этом технологические решения по изъятию и вывозу бурового шлама с куста скважин месторождения документацией не предусмотрены.

Как пояснили в арбитражном процессе представители Управления Росприроднадзора по ХМАО, с момента образования отходов до момента рассмотрения дела организация не принимает меры по утилизации отходов бурения (вывозу, использованию, захоронению в установленном месте и должным образом), ликвидации шламового амбара, рекультивации нарушенного участка в соответствии с законодательством. Напротив, организация продолжает размещать буровой шлам в нарушение установленных требований.

Анализируя положения ст. 1 и 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», п. 1 ст. 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 25.06.2012) в совокупности с материалами дела, арбитражный суд пришел к выводу, что организация при производстве буровых работ осуществляла размещение отходов бурения в шламовом амбаре на основании соответствующей проектной документации, в которой предусмотрено, что буровой шлам подлежит размещению в шламохранилище (шламовом амбаре). В указанной проектной документации не предусмотрены изъятие и вывоз бурового шлама из шламового амбара.

При этом арбитражным судом кассационной инстанции отмечено, что размещение бурового шлама в шламовом амбаре не противоречит полученной организацией лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами, в которой шламовый амбар указан в качестве санкционированного объекта размещения отходов.

Исходя из вышесказанного, арбитражный суд отменил постановление Управления Росприроднадзора по ХМАО о привлечении организации к административной ответственности за размещение отходов в объекте, не предусмотренном для размещения отходов.

Попробуем разобраться, насколько обоснованны приведенные доводы арбитражных судов.

Действительно, требования к объектам размещения отходов установлены ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также подп. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 28.07.2012).

При этом, как следует из складывающейся в последнее время арбитражной практики, принципиальными требованиями к созданию объектов размещения отходов являются:

• строительство объектов размещения отходов на основании специального разрешения;
• наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию, предусматривающую строительство объекта обезвреживания и размещения отходов.

Одновременно ключевым требованием к эксплуатации объектов размещения отходов (т.е. непосредственно к процессу размещения отходов в объекте) является запрет на размещение отходов в таком объекте, который не внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (далее — ГРОРО) (п. 7 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

Здесь следует сделать оговорку, что на конец 2012 г. такого реестра в России не существует. То есть, говоря формально, все размещаемые в стране отходы помещаются в объекты размещения с нарушением требования, установленного п. 7 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Другими словами, на сегодняшний день любое размещение отходов в России является противоречащим закону.

Однако необходимо отметить, что последний тезис, очевидно, осознается всеми правоприменителями (как государственными органами, так и арбитражными судами), поскольку арбитражные суды с завидным постоянством не обращают внимания на факт отсутствия федерального ГРОРО в тех случаях, когда это выгодно административным органам.

Итак, внесение или невнесение объекта размещения отходов в ГРОРО суды во внимание, как правило, не принимают. Таким образом, для того чтобы в будущем иметь право размещать отходы (в виде хранения либо захоронения) в объектах размещения отходов, достаточно получить разрешение специально уполномоченного органа на строительство такого объекта, добиться положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществлять строительство строго в соответствии с той проектной документацией, которая была согласована Росприроднадзором.

Вопрос же выбора варианта размещения отходов (хранение либо захоронение) также решается в проектной документации. Если Росприроднадзор выдал положительное заключение государственной экологической экспертизы на проект, где указывается на хранение отходов в объекте размещения отходов, то такое хранение будет являться законным.

Аналогичным образом решается вопрос о законности захоронения отходов: все зависит от того, что указано в проектной документации.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»:

хранение отходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;

захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Таким образом, принципиальное различие в видах размещения отходов заключается не в том, в каком объекте происходит конкретная операция размещения отходов, а в целях совершения данной операции.

На основании всего вышесказанного выводы арбитражных судов по делу № А75-3069/2012 и по делу № А75-1553/2012 представляются обоснованными.

ЕЖЕКВАРТАЛЬНАЯ ПЛАТА ЗА НВОС

«Плата за НВОС при размещении отходов в форме хранения отходов подлежит внесению каждый квартал, в течение которого отходы хранятся в объекте размещения», — такой постулат, выдвинутый Управлением Росприроднадзора по ХМАО, представляется более чем спорным.

Позиция арбитражных судов по данному вопросу нашла свое отражение в рамках арбитражного процесса по делу № А75-3939/2011.

Обозначим главные тезисы позиции Управления Росприроднадзора по ХМАО по вопросу периодичности взимания платы за хранение отходов.

1. Хранение отходов как вид размещения отходов представляет собой согласно ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» процесс содержания отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования.

2. В случае хранения отходов плата за НВОС должна исчисляться и вноситься на протяжении всего периода содержания отходов в объекте хранения отходов.

3. Приказом Ростехнадзора от 08.06.2006 № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду» установлено, что отчетным периодом при уплате платежей за НВОС признается календарный квартал.

4. Положения Приказа Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду» (в ред. от 27.03.2008) (далее — Приказ № 204), исключающие массу размещенных в предыдущих кварталах отходов из массы отходов, плата за размещение которых подлежит внесению в текущем квартале, не являются основанием для расчета и внесения платы, а служат исключительно целям ведения отчетности в области платы за НВОС.

Как следствие, вывод, сформированный на основании приведенных посылов Управления Росприроднадзора по ХМАО, заключается в следующем: платежи за НВОС при помещении отходов на хранение должны уплачиваться неоднократно, т.е. каждый календарный квартал в течение всего срока содержания отходов в местах их хранения.

Вполне естественным кажется несогласие с подобным выводом организации, осуществляющей хранение отходов. Возникает лишь вопрос, какие доводы можно противопоставить выдвинутым постулатам Управления Росприроднадзора по ХМАО.

Главным доводом организации, который, кстати, оказался решающим на стадии апелляционного и кассационного рассмотрения арбитражного дела, стало указание на нормативный правовой характер Приказа № 204. По мнению организации, поскольку данный Приказ зарегистрирован в Минюсте России, официально опубликован (т.е. является нормативным правовым актом) и до настоящего времени не отменен, при исчислении сумм платы за негативное воздействие необходимо руководствоваться именно его положениями.

Так, согласно порядку заполнения раздела 4 «Размещение отходов» Приложения 2 к Приказу № 204 в столбце 7 указывается фактическая масса отходов, которые размещены собственником с начала года нарастающим итогом в пределах установленного лимита (в расчете не участвует). При этом в столбце 8 указывается фактическая масса отходов, которые размещены собственником, с начала года нарастающим итогом сверх установленного лимита (в расчете не участвует). Одновременно в столбце 15 указывается фактическая масса отходов, размещенных в отчетный период, определяемая по формуле для значений по соответствующим столбцам: 9 + 10 – 11 – 12 – 13 – 14.

Таким образом, масса отходов, размещенных собственником в периоды, предшествующие отчетному периоду, исключается при определении сумм платежей за НВОС из общей массы отходов, которые считаются размещенными в отчетном периоде.

Данный вывод, как было отмечено, оказался достаточным для арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанции при принятии данными инстанциями положительных для организации решений по делу № А75-3939/2011.

Однако Управление Росприроднадзора по ХМАО решило пойти дальше в обжаловании решений арбитражных судов и «попытать счастья» в Высшем арбитражном суде Российской Федерации (далее — ВАС РФ), ссылаясь при обращении в последний на сложившуюся в стране разнородную арбитражную практику при решении подобных споров.

Почему «попытать счастья»? Дело в том, что в подавляющем большинстве случаев при подаче в ВАС РФ заявления о пересмотре дела в порядке надзора (по спорам, связанным с применением законодательства об охране окружающей среды) коллегия судей ВАС РФ в передаче дела на рассмотрение в Президиум ВАС РФ отказывает, ссылаясь на отсутствие оснований для пересмотра дела.

В рассматриваемом случае коллегия судей ВАС РФ определила передать дело № А75-3939/2011 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора судебных актов. Первое заседание ВАС РФ по делу № А75-3939/2011 состоялось 25 сентября 2012 г.[1]

ПОЗИЦИЯ СУДЕЙ ВАС РФ ПО ДЕЛУ № А75-3939/2011

1. ВАС РФ принял дело к рассмотрению, поскольку по данному вопросу сложилась разнообразная практика арбитражных судов. Более того, в большинстве случаев арбитражные суды считают необходимым внесение платы за НВОС при хранении отходов ежеквартально нарастающим итогом.

Здесь следует отметить, что автору данной статьи не удалось отыскать в арбитражной практике последних 5 лет подобные примеры, многообразие которых отмечено судьями ВАС РФ.

2. Важное значение при разрешении спора между организацией и Управлением Росприроднадзора по ХМАО имеет вопрос о периодичности и размерах пополнения бюджетов (федерального, субъектового и муниципального) средствами, поступающими в качестве платы за НВОС от размещения отходов.

Стоит отметить роль выступившего на процессе представителя Управления Росприроднадзора по ХМАО, который обратил внимание судей ВАС РФ на тот факт, что положительное (для административного органа) решение дела позволит в несколько раз увеличить доходную составляющую указанных бюджетов.

Действительно, если предположить, что помещенные на хранение отходы будут находиться в объектах их размещения (например, в шламовом амбаре) в течение 5 лет, то принятие ВАС РФ решения в пользу Управления Росприроднадзора по ХМАО позволит в 20 (!) раз увеличить количество взимаемых с организаций денежных средств.

3. Приказ № 204 не устанавливает обязательных положений по вопросу исчисления платы за НВОС. Данный нормативный акт носит исключительно отчетный характер.

Удивительно, что на протяжении 5 последних лет Приказ № 204 применялся всеми территориальными управлениями Ростехнадзора и Росприроднадзора в качестве обязательного документа. На его положения неоднократно ссылались арбитражные суды всех уровней — и вдруг по прихоти ВАС РФ Приказ № 204 может стать нерабочим документом, отжившим свой век.

4. Принципиальным вопросом, который, возможно, сыграет не последнюю роль в формировании позиции ВАС РФ, является вопрос о том, за чей счет будет решаться судьба отходов, находящихся на хранении, после окончания периода их складирования в местах хранения.

Необходимо отметить, что данный вопрос по существу к делу вообще никакого отношения иметь не может и не должен, однако значение морального влияния на судей ответа представителя организации переоценить сложно.

5. Негативным является не то воздействие, которое приводит к каким-либо изменениям качества окружающей среды, а любая деятельность организаций, которая сопряжена с потенциальным риском таких изменений. То есть, по мнению суда, НВОС имеет место быть не по факту причинения вреда окружающей среде, а по факту осуществления организацией хозяйственной деятельности в целом.

Представляется, что приведенную позицию ВАС РФ будет нелегко применить на практике при осуществлении деятельности в области обращения с отходами.

Подобное решение арбитражного суда может стать весьма опасным для последующего его применения контролирующими органами по всей России в отношении размещенных в форме хранения отходов.

В любом случае, автор надеется, что приведенный в настоящей статье анализ некоторых арбитражных процессов, участником которых является Управление Росприроднадзора по ХМАО, станет для практикующих экологов поводом задуматься о возможных изысках в деятельности надзорных органов при формировании и отстаивании правовых позиций по вопросам применения природоохранного законодательства в части такого правового института, как плата за НВОС.

Как говорится, голь на выдумки хитра!