Правовые границы деятельности госорганов. Пересечение и дублирование полномочий — результативно или непродуктивно?

Сложное и разрозненное природоохранное законодательство Российской Федерации трудно отслеживать и применять в комплексе. Сам факт существования большого количества государственных структур на трех уровнях власти создает ситуацию, когда каждый орган либо отвечает за свои отдельные полномочия и объекты и никто не несет ответственности за состояние природы в целом, либо дублирует полномочия другого органа власти.

Одной из актуальных экологических проблем России в последние годы стала организация упорядоченного обращения с отходами производства и потребления. По результатам последних опросов Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), именно эта проблема наиболее волнительна для граждан среди всех экологических вопросов. Для оперативного решения возникающих проблем необходимо повысить управляемость отраслью путем консолидации усилий всех структур.

Дублирование и взаимоисключение полномочий органов власти, в частности надзорных, снижает эффективность работы системы управления в сфере обращения с отходами.

Объединение полномочий по обращению с отдельными группами отходов в Минприроды России может способствовать более эффективному нормативному правовому регулированию в этой области. В этих целях Правительством РФ полномочия по вопросам обращения с твердыми коммунальными отходами (далее — ТКО) переданы от Минстроя России в компетенцию Минприроды России[1].

Необходимо отметить, что полномочия в области обращения с отходами пересекаются между органами федерального и регионального уровней государственной власти.

Рассмотрим данную ситуацию в отношении разработки территориальных схем обращения с отходами[2]. Так, разработкой и утверждением территориальных схем занимались уполномоченные государственные органы субъектов Российской Федерации. Росприроднадзор же осуществлял согласование территориальных схем через свои территориальные органы до 2018 г. В результате складывалась парадоксальная ситуация: ответственность за разработку территориальных схем возложена на региональный уровень, а решения о масштабах воздействия на окружающую среду принимают федеральные структуры.

Контрольно-надзорная деятельность

По старой системе планирование и проведение контрольно-надзорных мероприятий осуществлялось в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при этом плановые проверки проводились не чаще чем один раз в 3 года, а в отношении лицензиатов — через год после получения лицензии.

Кроме того, ранее в ст. 65 (в ред. от 18.07.2011) Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) было прописано, что государственный экологический надзор в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти[3].

В настоящее время плановые проверки проводятся в отношении объектов государственного экологического надзора с различной периодичностью в зависимости от присвоенной категории риска[4] (рис. 1).

Рис. 1. Периодичность плановых проверок в зависимости от категории риска объекта

Например, одним хозяйствующим субъектом могут эксплуатироваться:

•объекты IV категории, в отношении которых плановые проверки не проводятся;

• объекты III категории, которые подлежат региональному надзору;

• объекты I и II категорий, подлежащие федеральному надзору.

В данном случае речь идет не о дублировании полномочий, а об увеличении количества контрольно-надзорных мероприятий в отношении одного хозяйствующего субъекта.

С одной стороны, есть «регуляторная гильотина» и риск-ориентированный подход, а с другой — нагрузка на хозяйствующих субъектов существенно возрастает в связи с тем, что у многих из них одновременно есть объекты федерального и регионального экологического надзора.

Контроль и надзор в области обращения с отходами

Концентрация полномочий по нормированию в отношении отходов «в нескольких руках» противоречит принципу «одного окна» и препятствует одновременной выдаче пакета разрешений, что увеличивает временные и финансовые затраты предприятий на оформление разрешительной документации. Также это препятствует сокращению затрат предприятий на предоставление отчетности, расчет платежей, а следовательно, и возможности сконцентрировать финансовые ресурсы на решении приоритетных проблем и приблизиться к переходу на наилучшие доступные технологии.

Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами по нормативно-правовому регулированию, стандартизации, проведению единой политики реализуются путем разработки и принятия федеральных законов и нормативных правовых актов, установления технических регламентов и национальных стандартов. Такие полномочия получило Минприроды России в 2008 г., а также Минпромторг России с 2016 г. в части координации и стимулирования технического перевооружения, модернизации производственно-технических комплексов, осуществляющих обработку, утилизацию, обезвреживание отходов производства и потребления (включая ТКО), в т.ч. внедрения промышленного оборудования, произведенного на территории Российской Федерации, развития технологий обработки, утилизации, обезвреживания отходов производства и потребления (включая ТКО), а также вовлечения отходов производства и потребления в производственные процессы[5].

Учитывая, что Российская Федерация проводит единую государственную политику в области обращения с отходами, ряд нерешенных правовых, экономических и организационных вопросов этому противоречит.

Полномочиями в области обращения с отходами в настоящее время наделен целый ряд федеральных органов исполнительной власти: Минприроды России, Минпромторг России, Росприроднадзор, Россельхознадзор, Росстат, Ростехнадзор, Роспотребнадзор и ФАС России, а также органы прокуратуры и органы внутренних дел (рис. 2).

Рис. 2. Федеральные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями в области обращения с отходами

Типичным случаем является пересечение полномочий Росприроднадзора и Ростехнадзора.