Нормативные основы и условия внедрения наилучших доступных технологий

В соответствии с подп. «п» п. 27 Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176, стимулирование внедрения наилучших доступных технологий (далее — НДТ) относится к основным механизмам реализации государственной политики в сфере экологической безопасности.

Как известно, законодательную базу перехода на НДТ сформировал Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 219-ФЗ), который затрагивает основы деятельности в области экологической безопасности с поэтапным, рассчитанным на длительный период внедрением НДТ.

Структура законодательства в области НДТ

В настоящее время законодательство в области НДТ имеет сложную структуру. Рамочные требования, непосредственно касающиеся НДТ, отражены во многих федеральных законах.

Основополагающим для перехода на НДТ является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ), который:

• определяет понятие НДТ;

• устанавливает нормы в отношении областей, в которых применение НДТ является обязательным;

• предусматривает разработку информационно-технических справочников (далее — ИТС) для конкретных областей применения НДТ;

• предписывает обязательность применения технологических показателей НДТ;

• формулирует меры государственной поддержки внедрения НДТ.

Указанные нормы взаимосвязаны с распределением объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), на категории и применимы в обязательном порядке к объектам I категории, критерии выделения которых установлены именно по принадлежности к областям применения НДТ. Поэтому при внедрении НДТ необходимо принимать во внимание правовые нормы, установленные как непосредственно в отношении объектов, относящихся к областям применения НДТ, так и к объектам I категории, которые практически равнозначны.

Изменения законодательства в отношении НДТ ориентированы на нормы европейского права, в частности, Директивы Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2008/1/EC от 15.01.2008 «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений» и 2010/75/ЕС от 24.11.2010 «О промышленных эмиссиях (комплексное предупреждение и контроль)». В пункте 7 ст. 28.1 Федерального закона № 7-ФЗ прямо указано, что при разработке ИТС могут использоваться международные ИТС по НДТ.

В статье 28.1 Федерального закона № 7-ФЗ в общем виде отражена совокупность критериев для определения НДТ:

• наименьший уровень НВОС в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами Российской Федерации показатели;

• экономическая эффективность внедрения и эксплуатации НДТ;

• применение ресурсо- и энергосберегающих методов;

• период ее внедрения;

• промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих НВОС.

ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ

В качестве НДТ могут быть приняты только технологии, применяемые не менее чем на двух объектах. Технологии, применяемые на одном объекте, не подлежат признанию в качестве НДТ, и следовательно, на объектах, где применение НДТ является обязательным, применение таких технологий противоречит законодательству.

Соответствие технологий критериям НДТ определяется в ИТС по НДТ, которые содержат в числе прочего следующие сведения:

• указание о конкретном виде хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасли, производства), осуществляемой в Российской Федерации, включая используемые сырье, топливо;

• описание НДТ для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности, в т.ч. перечень основного технологического оборудования[1];

• технологические показатели НДТ;

• методы, применяемые при осуществлении технологических процессов для снижения их НВОС и не требующие технического переоснащения, реконструкции объекта, оказывающего НВОС.

Несмотря на то что состав сведений в ИТС и указания по их учету отражены в Федеральном законе № 7-ФЗ, статус и условия применения ИТС регулируются законодательством о стандартизации.

В силу ст. 2 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 162-ФЗ) ИТС — документ национальной системы стандартизации, утвержденный федеральным органом в сфере стандартизации, содержащий систематизированные данные в определенной области и включающий в себя описание технологий, процессов, методов, способов, оборудования и иные данные.

Соответственно, ИТС (как документы стандартизации) предназначены для добровольного применения (т.е. невыполнение содержащихся в них положений само по себе не влечет правовых последствий) за исключением случаев, если на официально опубликованные ИТС есть ссылки (наименование и обозначение ИТС с указанием даты утверждения) в нормативных правовых актах.

Основным инструментом государственного регулирования в области НДТ является установление нормативными документами в области охраны окружающей среды (ст. 29 Федерального закона № 7-ФЗ) обязательных к применению технологических показателей НДТ, определяющих концентрации загрязняющих веществ, объем и (или) массу выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, образования отходов, потребления воды и использования энергетических ресурсов в расчете на единицу времени или единицу производимой продукции (выполняемой работы, оказываемой услуги), т.е. направленных в том числе на ресурсо- и энергосбережение.

Согласно ст. 23 Федерального закона № 7-ФЗ (в редакции, действующей с 01.01.2019) технологические показатели НДТ устанавливаются не позднее 6 месяцев после опубликования ИТС и являются основой для разработки юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность на объектах I категории, собственных технологических нормативов, которые не должны превышать установленные технологические показатели НДТ.

Обязательные к выполнению требования по внедрению НДТ и соблюдению технологических показателей НДТ установлены применительно ко всем стадиям жизненного цикла объектов:

Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ
(в редакции, действующей с 01.01.2019)

Статья 36. Требования в области охраны окружающей среды при проектировании[2] зданий, строений, сооружений и иных объектов

1. […]
Проектирование, строительство и реконструкция объектов капитального строительства, зданий, сооружений, которые являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, и относятся к областям применения наилучших доступных технологий, должны осуществляться с учетом технологических показателей наилучших доступных технологий при обеспечении приемлемого риска для здоровья населения.
[…]

Статья 38. Требования в области охраны окружающей среды при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов

[…]
2. […]
Не допускается выдача разрешения на ввод объекта капитального строительства, который является объектом, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, и относится к областям применения наилучших доступных технологий, в эксплуатацию в случае, если на указанном объекте применяются технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели наилучших доступных технологий[3].

Статья 39. Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов

[…]
2. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством[4].
[…]

Нормы о внедрении НДТ установлены в ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ), согласно п. 2 которой юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны помимо прочего внедрять НДТ. В силу п. 1 ст. 30 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее — Федеральный закон № 96-ФЗ) внедрять НДТ обязаны также юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие стационарные источники.

Согласно п. 4 ст. 69 Федерального закона № 7-ФЗ государственный реестр объектов, оказывающих НВОС, включает в том числе информацию о применяемых на объектах I категории технологиях и об их соответствии НДТ.

Как известно, в силу ст. 31.1 (вступит в силу 01.01.2019) Федерального закона № 7-ФЗ лица, осуществляющие деятельность на объектах I категории, будут обязаны в установленные сроки получить комплексное экологическое разрешение (далее — КЭР). Кроме того, такие разрешения вправе получить лица, осуществляющие деятельность на объектах II категории, при наличии соответствующих отраслевых ИТС.

Предусмотренная ст. 31.1 (вступит в силу 01.01.2019) Федерального закона № 7-ФЗ заявка на получение КЭР должна содержать обширную информацию, включая помимо прочего расчеты нормативов допустимых выбросов (сбросов) радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I и II классов опасности) при наличии таких веществ в выбросах (сбросах)[5], т.е. традиционному нормированию в рамках КЭР подлежат не все вещества, в отношении которых применяются меры государственного регулирования по ст. 4.1 Федерального закона № 7-ФЗ. Загрязняющие вещества III и IV классов опасности в рамках КЭР подлежат нормированию без учета местных условий с определением технологических нормативов, не превышающих по величине технологические показатели, которые должны быть установлены в нормативных актах по охране окружающей среды.

Заявка на получение КЭР должна содержать в том числе обоснование нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — НООЛР), а само разрешение — НООЛР. В соответствии со ст. 18 Федерального закона № 89-ФЗ (в редакции, действующей с 01.01.2019) НООЛР разрабатываются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий. При этом на объектах I категории НООЛР устанавливаются на основании КЭР. Получение санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии КЭР санитарным правилам и гигиеническим нормативам не предусмотрено.

Согласно Федеральному закону от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в редакции, действующей с 01.01.2019) проектная документация объектов капитального строительства, относящихся к объектам I категории, а также материалы обоснования КЭР (в случае, если указанные материалы не содержат информацию о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (далее — ГЭЭ), проведенной в отношении проектной документации таких объектов) являются объектами ГЭЭ федерального уровня[6].

Согласно п. 3 ст. 17 Федерального закона № 7-ФЗ государственная поддержка деятельности по внедрению НДТ может осуществляться посредством:

• предоставления налоговых льгот в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

• предоставления льгот в отношении платы за НВОС в соответствии с природоохранным законодательством;

• выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством.

В связи с этим п. 5 ч. 1 ст. 259.3 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 01.01.2019; далее — НК РФ) установлено, что в отношении основных средств, относящихся к основному технологическому оборудованию, эксплуатируемому в случае применения НДТ, может применяться ускоренная амортизация со специальным повышающим коэффициентом. К налоговым льготам относится также возможность предоставления инвестиционного налогового кредита при внедрении НДТ. Кроме того, в силу ст. 16.3 Федерального закона № 7-ФЗ с 01.01.2020 при выбросах (сбросах) загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения НДТ плата за НВОС фактически будет отменена.

В Российской Федерации внедрение НДТ, изначально закрепленное в природоохранном законодательстве, рассматривается как важный инструмент промышленной политики. Согласно ст. 10 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 488-ФЗ) возможно предоставление субсидий на финансирование создания или модернизации промышленной инфраструктуры, в т.ч. с использованием НДТ, а в силу ст. 12 Федерального закона № 488-ФЗ — предоставление финансовой поддержки организациям, осуществляющим инновационную деятельность при оказании инжиниринговых услуг, при реализации проектов по повышению уровня экологической безопасности промышленных производств, в т.ч. посредством использования НДТ.

С переходом на НДТ тесно связан Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», регулирующий отношения в части эффективного использования энергоресурсов. При этом для объектов и технологий с высокой энергетической эффективностью установлены налоговые льготы, включая инвестиционный налоговый кредит (ст. 67 НК РФ) и применение специальных повышающих коэффициентов к норме амортизации в отношении соответствующих основных средств (ст. 259.3 НК РФ), аналогичных установленным при внедрении НДТ. Однако эта взаимосвязь между внедрением НДТ и обеспечением высокой энергетической эффективности технологий в правовых нормах не отражена, и какие-либо ссылочные положения, касающиеся внедрения НДТ и повышения энергоэффективности, отсутствуют.