Планы снижения выбросов и сбросов, программы повышения экологической эффективности, планы мероприятий по охране окружающей среды: как не запутаться в категориях?

01.01.2019 не за горами, поэтому многие природопользователи предусмотрительно начинают разбираться в новых природоохранных требованиях, установленных Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2017; далее — Федеральный закон № 219-ФЗ), также известным как «закон о наилучших доступных технологиях».

Наибольший интерес хозяйствующих субъектов, безусловно, обращен к положениям Федерального закона № 219-ФЗ, регулирующим нормирование и получение разрешительной документации (в первую очередь комплексного экологического разрешения).

При этом одним из важных элементов новой системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду (далее — НВОС) являются программы повышения экологической эффективности и планы мероприятий по охране окружающей среды, которые небезосновательно вызывают у природопользователей ассоциации с планами снижения выбросов и сбросов.

В связи с этим рассмотрим указанные правовые институты в сравнении, чтобы разграничить представления о них и исключить смешение соответствующих понятий.

Также постараемся выяснить, существуют ли правовые предпосылки для того, чтобы планы снижения выбросов и сбросов в какой-то момент времени преобразовались в программы повышения экологической эффективности или планы мероприятий по охране окружающей среды (например, 01.01.2019, когда вступают в силу положения, регулирующие порядок разработки и утверждения программ повышения экологической эффективности и планов мероприятий по охране окружающей среды).

Начнем, разумеется, с общих положений, посвященных рассматриваемым правовым институтам.

Планы снижения выбросов и сбросов

Общее основание для разработки указанных планов предусмотрено абз. 2 п. 3 ст. 23 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 31.12.2017; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ): установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

План уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух

Более детальные требования к разработке и утверждению планов снижения выбросов установлены Положением о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 № 183 (в ред. от 14.07.2017; далее — Положение № 183).

Извлечение
из Положения № 183

[...]
7. [...]
Для установления временно согласованных выбросов (за исключением радиоактивных веществ) юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем разрабатывается и утверждается план уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов (далее — план), а также подготавливаются предложения по возможным срокам поэтапного достижения предельно допустимых выбросов (далее соответственно — предложения по срокам достижения нормативов, сроки достижения нормативов).
Предложения по срокам достижения нормативов для иных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, не могут превышать 7 лет.
План и предложения по срокам достижения нормативов направляются юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в соответствующий территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, который представляет предложения по срокам достижения нормативов в соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации на утверждение с приложением плана.
[...]

Планы снижения сбросов веществ и микроорганизмов в водный объект

Отдельным нюансам разработки, согласования и утверждения планов снижения сбросов посвящен ряд положений Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, утвержденного Приказом Минприроды России от 09.01.2013 № 2 (далее — Административный регламент № 2).

ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ

В настоящем материале мы сознательно не рассматриваем Положение о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 10.04.2013 № 317, применимое к отношениям по разработке, согласованию и утверждению планов снижения сбросов организациями водопроводно-канализационного хозяйства.

Форма плана снижения сбросов с учетом поэтапного достижения утвержденных нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы, приведена в приложении 3 к Административному регламенту № 2.

В свою очередь, п. 19 Административного регламента № 2 требует, чтобы в целях оформления разрешения на сбросы в пределах лимитов на сбросы план снижения сбросов был согласован с территориальным органом Росприроднадзора[1].

Программы повышения экологической эффективности и планы мероприятий по охране окружающей среды

Теперь заглянем в недалекое будущее, а именно в редакцию Федерального закона № 7-ФЗ, которая вступит в силу 01.01.2019.

Регулированию рассматриваемых правовых институтов посвящена ст. 67.1 (вступит в силу 01.01.2019) Федерального закона № 7-ФЗ.

Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ
(в редакции, действующей с 01.01.2019)

Статья 67.1. План мероприятий по охране окружающей среды, программа повышения экологической эффективности

1. В случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II и III категорий, на период поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов разрабатывается и утверждается план мероприятий по охране окружающей среды[2].
В случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, на период поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов в обязательном порядке разрабатывается и утверждается программа повышения экологической эффективности.
[...]

При этом следует отметить, что в соответствии с абз. 2 п. 11 ст. 31.1 (вступит в силу 01.01.2019) Федерального закона № 7-ФЗ программа повышения экологической эффективности является неотъемлемой частью комплексного экологического разрешения.

Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ
(в редакции, действующей с 01.01.2019)

Статья 67.1. План мероприятий по охране окружающей среды, программа повышения экологической эффективности

[...]
7. Правила разработки плана мероприятий по охране окружающей среды, программы повышения экологической эффективности устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
8. Проект программы повышения экологической эффективности до ее утверждения[3] юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем подлежит одобрению межведомственной комиссией, которая создается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и в состав которой включаются представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
[...]

Как соотносятся планы снижения выбросов и сбросов с программами повышения экологической эффективности и планами мероприятий по охране окружающей среды?