Требования к обращению с группами однородных отходов I–V классов опасности: проект Приказа Минприроды России

В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 458-ФЗ) ст. 11 и 14 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) были изложены в новой редакции.

Так, согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона № 89-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны в том числе соблюдать требования при обращении с группами однородных отходов. А в соответствии с п. 4 ст. 14 данного Федерального закона при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности должны соблюдаться требования, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

СЛОВАРЬ

Обращение с отходами — деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Согласно ст. 5 Федерального закона № 89-ФЗ к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится в том числе установление требований при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности.

Так, на основании п. 5.2.66 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 (в ред. от 25.12.2015), полномочием устанавливать требования при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности обладает Минприроды России. В целях реализации указанного положения Минприроды России совместно с Росприроднадзором был разработан проект Приказа Минприроды России «О требованиях при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности»[1] (далее — проект).

СЛОВАРЬ

Группы однородных отходов — отходы, классифицированные по одному или нескольким признакам (происхождению, условиям образования, химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме) (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Проект включает требования по обращению с некоторыми наиболее часто образующимися и повсеместно встречающимися группами однородных отходов, а именно:

• группа однородных отходов «Отходы бумаги и изделий из бумаги, утративших потребительские свойства», которая включает виды отходов, входящих в группу отходов федерального классификационного каталога отходов (утв. Приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445[2]; далее — ФККО) с кодами 40512000000–40592200000:
• группа однородных отходов «Отходы аккумуляторов и аккумуляторных батарей, отходы электролитов аккумуляторов и аккумуляторных батарей», которая включает виды отходов, входящих в группу отходов ФККО с кодами 92010000000–92020000000[3], за исключением следующих видов отходов:

– 92011002523 — аккумуляторы свинцовые отработанные в сборе, без электролита;

– 92011003513 — свинцовые пластины отработанных аккумуляторов;

– 92012002523 — аккумуляторы никель-кадмиевые отработанные в сборе, без электролита;

– 92013002523 — аккумуляторы никель-железные отработанные в сборе, без электролита;

• группа однородных отходов «Отходы продукции из пластмасс», которая включает виды отходов, входящих в группу отходов ФККО с кодами 43410000000–43419900000;
• группа однородных отходов «Отходы шин, покрышек, камер автомобильных», которая включает виды отходов, входящих в группу отходов ФККО с кодами 92110000000–92113000000.

Общими для всех перечисленных групп отходов согласно проекту являются следующие требования:

1. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по сбору отходов непосредственно в границах земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя, либо предоставленного им на иных правах, либо в зданиях, строениях, сооружениях и помещениях, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, должны предусматривать места (площадки) для накопления отходов.

СЛОВАРЬ

Согласно ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ:

•сбор отходов — прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов;

•накопление отходов — временное складирование отходов (на срок не более чем 11 месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Обратите внимание, что в настоящее время лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности (п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; в ред. от 13.07.2015). А юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I–IV классов опасности, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 1 июля 2016 г.[4] (ч. 3.1 ст. 23 Федерального закона № 458-ФЗ).

2. Сбор отходов должен осуществляться при наличии договора, определяющего права собственности на данные отходы в соответствии с гражданским законодательством.

Напомним, что согласно ст. 4 Федерального закона № 89-ФЗ право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством[5].

Так, согласно ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред. от 31.01.2016; далее — ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом, при этом собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в т.ч. отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Кроме того, на основании ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

3. Транспортирование отходов должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Так, основные требования к транспортированию отходов содержатся в ст. 16 Федерального закона № 89-ФЗ:

Извлечение
из Федерального закона № 89-ФЗ

Статья 16. Требования к транспортированию отходов

1. Транспортирование отходов должно осуществляться при следующих условиях:
наличие паспорта отходов[6];
наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств[7];
соблюдение требований безопасности к транспортированию отходов на транспортных средствах;
наличие документации для транспортирования и передачи отходов с указанием количества транспортируемых отходов, цели и места назначения их транспортирования.
[…]

Пунктом 2 ст. 16 Федерального закона № 89-ФЗ предусмотрено, что Минтрансом России по согласованию с Минприроды России должен быть установлен порядок транспортирования отходов I–IV классов опасности, предусматривающий дифференцированные требования в зависимости от вида отходов и класса опасности отходов, требования к погрузочно-разгрузочным работам, маркировке отходов, требования к обеспечению экологической безопасности и пожарной безопасности, устанавливается. Однако, к сожалению, на данный момент такой порядок не утвержден, да и на федеральном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru соответствующего проекта нет.

СЛОВАРЬ

Транспортирование отходов — перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

В соответствии с п. 5 Методических рекомендаций по порядку предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (приложение к письму Росприроднадзора от 17.11.2015 № АС-03-03-36/20364 «О лицензировании деятельности») транспортировщики отходов обязаны соблюдать требования следующих нормативных правовых актов и документов:

• Постановление Правительства РФ от 15.04.2011 № 272 «Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом» (в ред. от 03.12.2015);
• Приказ Минтранса России от 08.08.1995 № 73 «Об утверждении Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом» (в ред. от 14.10.1999);
• Приказ Минтранса России от 04.07.2011 № 179 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов» (в ред. от 25.02.2015);
• Приказ Минтранса России от 05.09.2008 № 141 «Об утверждении Федеральных авиационных правил "Правила перевозки опасных грузов воздушными судами гражданской авиации"»;
• протокол Пятнадцатого заседания Совета по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества от 05.04.1996 (г. Кишинев), в соответствии с которым закреплены правила перевозок опасных грузов по железным дорогам;
• Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74);
• ГОСТ 19433-88 «Грузы опасные. Классификация и маркировка».

ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ

Соблюдать требования вышеназванных нормативных правовых актов и документов необходимо при условии, что транспортируемые отходы подпадают под категорию опасных грузов.
Дело в том, что в соответствии с п. 1.4 Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, утвержденных Приказом Минтранса России от 08.08.1995 № 73 (в ред. от 14.10.1999), к опасным грузам относятся любые вещества, материалы, изделия, отходы производственной и иной деятельности, которые в силу присущих им свойств и особенностей могут при их перевозке создать угрозу для жизни и здоровья людей, нанести вред окружающей природной среде, привести к повреждению или уничтожению материальных ценностей. Таким образом, не все отходы являются опасным грузом.

В приведенный выше перечень можно добавить еще два документа, на которые есть ссылка в проекте:

• Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 «О правилах дорожного движения» (в ред. от 21.01.2016);
• РД 3112199-0199-96 «Руководство по организации перевозок опасных грузов автомобильным транспортом».

Напоминаем, что с 1 июля 2016 г. транспортирование отходов I–IV классов опасности подлежит лицензированию[8].

4. При выборе способа удаления отходов следует придерживаться следующих приоритетов:

• утилизация отходов;
• обезвреживание отходов при отсутствии технической возможности или экономической целесообразности утилизации таких видов отходов;
• размещение отходов при отсутствии технической возможности или экономической целесообразности обезвреживания таких видов отходов.

Таким образом, в проекте устанавливается приоритетность утилизации отходов перед их обезвреживанием, а обезвреживания — перед размещением. Однако здесь имеется оговорка: утилизацией и обезвреживанием можно пренебречь при отсутствии их экономической целесообразности.

Это несколько меняет дело, поскольку стоимость макулатуры на сегодняшний день довольно низкая (от 50 коп. до 10 руб. за 1 кг в зависимости от чистоты и вида бумаги) и редко покрывает расходы на транспортировку отхода и заключение договора с утилизирующей компанией. Выгодно сдавать только большие партии макулатуры на постоянной основе, используя для доставки бумаги собственный транспорт. При этом можно столкнуться с еще одной проблемой: лицензированные приемщики макулатуры чаще всего «обитают» в крупных городах, а в небольших населенных пунктах их днем с огнем не сыскать. Как следствие, транспортные расходы возрастают в разы и утилизация бумаги автоматически утрачивает свою экономическую целесообразность.

В отношении отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей отметим, что, исходя из практики автора, предприятия намного чаще и охотнее сдают данные отходы на утилизацию или, в крайнем случае, на обезвреживание, т.к. стоимость таких отходов довольно высока. А вот захоронение аккумуляторов — это нонсенс: полигоны промышленных отходов крайне редко принимают такие отходы.

Если говорить об отходах шин, то здесь нельзя не отметить, что редкий полигон согласится принимать такие отходы на размещение, хотя это и не запрещено законодательством. В реальности организации, эксплуатирующие полигоны твердых коммунальных отходов или промышленных отходов, принимают отходы шин в рамках общих договоров, но отправляют их после сортировки на утилизацию.

СЛОВАРЬ

Согласно ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ:

•размещение отходов — хранение и захоронение отходов;

•хранение отходов — складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем 11 месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

•захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

•утилизация отходов — использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в т.ч. повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация);

•обезвреживание отходов — уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

5. Обезвреживание отходов должно осуществляться на специализированных установках, минимизирующих или исключающих попадание загрязняющих веществ в окружающую среду.

Если вы все же решите выбрать в качестве способа удаления отходов их обезвреживание, учтите, что согласно подп. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 29.12.2015) проектная документация объектов, используемых для обезвреживания отходов I–V классов опасности, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня[9].

Также еще раз напоминаем, что в настоящее время деятельность по обезвреживанию отходов I–IV классов опасности подлежит лицензированию.

6. Размещение отходов осуществляется в объектах размещения отходов, соответствующих установленным требованиям к объектам размещения отходов.

Если из трех вариантов удаления отходов — утилизации, обезвреживания и размещения — вы выберете последний, вам следует учитывать, что согласно п. 7 ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов[10], запрещается.

7. Доступ к местам накопления отходов должен быть ограничен с целью исключения попадания посторонних лиц.

Теперь подробно рассмотрим приведенные в проекте требования к обращению с каждой из групп однородных отходов.

ОТХОДЫ БУМАГИ И ИЗДЕЛИЙ ИЗ БУМАГИ, УТРАТИВШИХ ПОТРЕБИТЕЛЬСКИЕ СВОЙСТВА

Согласно проекту накопление отходов бумаги осуществляется в целях формирования экономически целесообразного объема, массы для последующих транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения (как видим, разработчик в очередной раз позаботился об экономической целесообразности, которая является весьма расплывчатым понятием). При этом накапливать данные отходы необходимо отдельно от иных видов отходов I–V классов опасности.

Подчеркнем, что в соответствии с проектом накопление отходов бумаги может осуществляться отдельно по каждому виду отходов, которые предварительно были рассортированы (разделены) непосредственно в процессе хозяйственной деятельности, приводящей к их образованию. То есть отходы бумаги разных видов можно накапливать в смеси. Это обусловлено тем, что на предприятиях, утилизирующих бумагу, сортировка отходов чаще всего производится на месте. Впрочем, гораздо удобнее сортировать отходы сразу при образовании и накоплении. При этом учтите, что некоторые виды бумаги (блестящая упаковка, грязная и мокрая бумага, бумага с частицами пищи и т.д.) не принимаются к утилизации.

Проектом установлено, что накопление отходов бумаги осуществляется в помещении или на специализированной площадке, в которых исключается попадание атмосферных осадков, предусматривается защита от воздействия ветра и не допускается контакт с легковоспламеняющимися жидкостями и открытым огнем. Данное требование обусловлено высокой пожароопасностью бумажных отходов, а также их разрушением в ходе взаимодействия с окружающей средой. С последним обстоятельством связана предусмотренная проектом необходимость применения для транспортирования отходов бумаги транспортных средств, которые исключают попадание в такие отходы атмосферных осадков и предусматривают защиту от воздействия ветра (иначе часть отходов «осядет» на дороге или прилегающей территории).

Обработка отходов бумаги осуществляется в целях их сортировки (разделения), извлечения полезных компонентов перед их передачей на утилизацию, а также очистки конкретных видов отходов от инородных примесей, затрудняющих дальнейшую утилизацию.

СЛОВАРЬ

Обработка отходов — предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Обезвреживание отходов бумаги осуществляется в целях получения энергии и/или сокращения их объема, массы.

Отметим, что сжигание бумажных отходов распространено в удаленных населенных пунктах без центрального отопления (например, в сибирских поселках), где действуют автономные котельные на твердом топливе.

Специализированные установки для обезвреживания бумажных отходов должны быть отражены в проекте нормативов предельно допустимых выбросов и проекте санитарно-защитной зоны. Эксплуатация таких установок значительно увеличивает размер платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и влечет за собой множество дополнительных согласований, особенно если предприятие находится рядом с жилой зоной. В связи с этим оптимальный вариант удаления бумажных отходов — утилизация (опять же с учетом ее экономической целесообразности).

ОТХОДЫ АККУМУЛЯТОРОВ И АККУМУЛЯТОРНЫХ БАТАРЕЙ, ОТХОДЫ ЭЛЕКТРОЛИТОВ АККУМУЛЯТОРОВ И АККУМУЛЯТОРНЫХ БАТАРЕЙ

Обратите внимание, что требования данного раздела не относятся к аккумуляторам, из которых слит электролит. Электролит (кислота или щелочь) — наиболее опасный компонент аккумуляторов, обладающий токсичностью, высокой реакционной способностью и вызывающий химические ожоги. Сами по себе аккумуляторы тоже опасны, поскольку содержат тяжелые металлы (свинец, кобальт, никель, кадмий), однако именно присутствие электролита повышает их класс опасности (аккумуляторы с электролитом относятся ко II классу опасности, без него — к III классу).

Высоким классом опасности аккумуляторов с неслитым электролитом обусловлено требование проекта о том, что при сборе, накоплении, обработке, транспортировании, хранении таких отходов должна быть обеспечена их целостность.

Согласно проекту сбор и накопление отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей, отходов электролитов осуществляются раздельно по каждому виду отходов в специально отведенном для этих целей помещении или сооружении, снабженном приточной вентиляцией.

Несмотря на то что негерметичные отходы аккумуляторов и аккумуляторных батарей, отходы электролитов должны накапливаться в закрытых кислотоупорных или щелочноупорных емкостях, пол помещений и сооружений для накопления отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей на всякий случай должен быть покрыт водонепроницаемым материалом, а для накопления отходов электролитов — кислотоупорным или щелочноупорным материалом.

Отметим, что требования по накоплению отходов аккумуляторов, несмотря на их токсичность и высокую опасность для человека и окружающей среды, выполняются в целом гораздо «прилежнее», нежели по другим видам отходов, т.к. они представляют собой ценность из-за наличия в них цветных металлов.

Поскольку, как мы отметили выше, электролит обладает высокой токсичностью и вызывает химические ожоги, проектом предусмотрено, что производить слив электролита из отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей без специального оборудования, обученного персонала и наличия средств индивидуальной защиты в местах накопления таких отходов не допускается. При этом сброс отходов электролитов в канализацию, на почву, в водные объекты запрещен.

Отходы аккумуляторов и аккумуляторных батарей имеют высокий класс опасности, поэтому к их транспортированию в проекте предъявляются повышенные требования безопасности:

• отходы аккумуляторов и аккумуляторных батарей транспортируются автомобильным транспортом в закрытых машинах, в транспортной упаковке, обеспечивающей их сохранность и исключающей возможность аварийных ситуаций, потерь и загрязнения отходами электролитов транспортного средства и окружающей среды по пути следования;
• корпуса отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей не повреждены;
• отходы аккумуляторов и аккумуляторных батарей закреплены способом, препятствующим утечке электролита, а также их скольжению, падению или повреждению, например, путем штабелирования на поддонах;
• на наружной поверхности отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей нет никаких представляющих опасности следов щелочей или кислот;
• отходы аккумуляторов и аккумуляторных батарей защищены от короткого замыкания.

Обработка отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей, отходов электролитов должна осуществляться в специально отведенном и оборудованном для этих целей месте, при этом необходимо исключить утечку электролита. Данное требование проекта еще раз подтверждает высокую опасность электролита.

ОТХОДЫ ПРОДУКЦИИ ИЗ ПЛАСТМАСС

Согласно проекту накопление отходов пластмасс осуществляется раздельно по каждой подгруппе и/или виду отходов в помещении или на площадке под навесом с водонепроницаемым основанием, которые должны быть защищены от воздействия прямого солнечного света и атмосферных осадков. При этом не допускается формировать смесь из пластмасс, содержащих галогены, и пластмасс, не содержащих галогены, если они в дальнейшем подлежат удалению путем сжигания, а перед обезвреживанием отходов продукции из пластмасс необходимо предварительно предусмотреть мероприятия по минимизации или исключению содержания в них пластмасс, содержащих галогены.

Последнее требование нуждается в пояснении. Так, галогены — это хлор (Cl), фтор (F), бром (Br), иод (I) и астат (At). Они входят в состав кислот — соляной, фтороводородной, бромоводородной и др. Наиболее популярным видом пластмасс, содержащих галогены, является поливинилхлорид. Его опасность состоит в том, что при сжигании он выделяет токсичные вещества. Именно поэтому накапливать отходы пластмасс, содержащих галогены, необходимо отдельно от других отходов пластмасс.

В соответствии с проектом обработка отходов продукции из пластмасс осуществляется в целях их сортировки (разделения) перед их передачей на утилизацию, а также очистки конкретных видов отходов от инородных примесей, затрудняющих дальнейшую утилизацию.

ОТХОДЫ ШИН, ПОКРЫШЕК, КАМЕР АВТОМОБИЛЬНЫХ

В соответствии с проектом накопление отходов шин осуществляется отдельно от иных видов отходов I–V классов опасности в помещении или на специализированной площадке под навесом, пол которых должен быть покрыт водонепроницаемым материалом, при условии их защиты от воздействия прямого солнечного света. Помещение для накопления отходов обслуживания и ремонта автотранспортных средств должно быть снабжено приточной вентиляцией.

При накоплении отходов шин навалом кучи должны быть размером не более 6 м высотой, края кучи должны быть окружены полутораметровой зоной, освобожденной от растительности и предметов, обладающих пожароопасными свойствами, а все возможные источники возгорания должны располагаться не ближе 60-метровой зоны от границ места накопления или хранения данных отходов.

Практически все перечисленные требования обусловлены высокой пожароопасностью резиносодержащих изделий, а необходимость соблюдения установленной высоты навала объясняется опасностью обрушения куч.

ВЫВОДЫ

1. В целом требования к обращению с группами однородных отходов отвечают экологическим целям, однако не содержат принципиально новой информации (многие требования заимствованы из СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления») или решений. Кроме того, рассмотренный проект был разработан в попытке найти баланс между экологической и экономической составляющими хозяйственной деятельности, что в целом хорошо, однако может стать причиной злоупотреблений — в зависимости от трактовки положений проекта.

2. Существует необходимость установить требования по обращению и с другими группами отходов. На данный момент подобных руководящих документов нет, и природопользователям приходится опираться только на санитарные нормы. Однако поскольку в последнее время экологический и санитарный контроль пытаются разграничить (например, на медицинские отходы экологическое законодательство не распространяется), подробные требования к обращению с различными видами отходов должны быть предусмотрены нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды[11].