Переносы сроков: хотели как лучше… а что получилось?

12 марта 2022 г. принято Постановление № 353[1], которым был открыт аттракцион неслыханной щедрости для природопользователей: на 12 месяцев продлены сроки действия некоторых разрешительных документов, запланировано существенное упрощение разрешительных процедур, на два года отложен срок подачи заявок на получение комплексного экологического разрешения (далее — КЭР) для топ-300 промышленных гигантов. Однако очевидно, что скорость принятия документа сказалась на его проработке и при ближайшем рассмотрении к документу возникает множество вопросов.

Неудивительно, что спустя месяц после опубликования постановления в него уже трижды внесены изменения. Так, 12 апреля 2022 г. принято Постановление № 626^[2], которое внесло в Постановление № 353 изменения, касающиеся экологических вопросов, однако не устранило его недостатки.

Продление разрешений 

Разрешения на выбросы (сбросы), в т.ч. в пределах лимитов, снова продлены на год только для объектов I категории.

Но ведь, во-первых, объекты II категории тоже руководствуются «старыми» разрешениями до конца срока их действия. Разрешения на выбросы и сбросы до 01.01.2019 выдавались на 7 лет и 5 лет соответственно, и в 2022 г. достаточно значительное количество объектов II категории осуществляют выбросы и сбросы на основании данных разрешений.

И, во-вторых, снова данное продление не касается отходов (документов об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение).

Также предусмотрено продление разрешений для объектов II и III категорий, но только на временные выбросы.

Формально «забывчивость» продлить временные сбросы для объектов II и III категории может быть связана с тем, что в настоящее время порядок получения временных разрешений установлен только в отношении выбросов (см. Постановление Правительства РФ от 31.05.2021 № 828 «Об утверждении Правил выдачи разрешений на временные выброс»).

Однако безусловное право на получение разрешений на временные сбросы для объектов II и III категории предусмотрено Законом № 7-ФЗ[3] с начала 2019 г. И отсутствие принятого нормативного правового акта не может обосновывать ограничение прав хозяйствующих субъектов как на получение таких разрешений (указанное подтверждается в том числе разъяснениями Минприроды России от 17.04.2020), так и на их продление.

Продление предусмотрено для разрешений, сроки действия которых истекают с 14.03.2022. Если срок разрешений закончился до указанной даты, возможность такого продления остается на усмотрение уполномоченного федерального органа исполнительной власти (в экологической сфере это Минприроды России).

И, соответственно, продлевать или не продлевать разрешения, срок действия которых закончился с 1 января по 14 марта 2022 г., это лишь право Минприроды России, и природопользователи на это решение никак не могут повлиять.

ППЭЭ и ПМООС 

Изначально в Постановлении № 353 не было ни слова про продление сроков реализации программ повышения экологической эффективности объектов I категории (далее — ППЭЭ) и планов мероприятий по охране окружающей среды объектов II и III категорий (далее — ПМООС), а также планов снижения выбросов, сбросов объектов I и II категорий, которые приравнены в настоящее время к ППЭЭ и ПМООС.

Хотя принципиально важным было бы не отсрочить необходимость обращения природопользователей за получением разрешений на временные выбросы и сбросы, а продлить сроки реализации мероприятий, предусмотренные указанными планами и программами. Именно на период выполнения данных планов и программ устанавливаются временные выбросы и сбросы в целях достижения нормативов.

Сейчас природопользователи сталкиваются с перебоями в поставках необходимых средств и оборудования для выполнения мероприятий и достижения показателей по выбросам и сбросам, предусмотренных в программах и планах. При этом продление сроков действия лимитов на выбросы, сбросы, разрешений на временные выбросы не дает права не реализовывать в соответствующие периоды планы и программы.

Более того, реализация мероприятий, предусмотренных ППЭЭ, ПМООС и планами, является условием продления разрешительной документации на временные выбросы и сбросы. Так, обращаясь в 2023 г. за разрешениями на временные выбросы и сбросы, предприятия так или иначе должны будут отчитаться о выполнении мероприятий, заложенных в планах и программах. Если сроки выполнения указанных мероприятий не будут соблюдены, в т.ч. за предыдущие периоды, риск остаться без временных выбросов и сбросов на следующий период очень высок.

Кроме того, в случае несоблюдения снижения объема или массы выбросов, сбросов в течение 6 месяцев после наступления сроков, определенных планами и программами, исчисленная за соответствующие отчетные периоды плата за выбросы, сбросы, превышающие нормативы, подлежит пересчету с применением коэффициента 100.

Постановлением № 626 был продлен на два года срок реализации только ППЭЭ на объектах I категории, в отношении которых предприятия получили или получат КЭР до 01.09.2022.

Природопользователи, реализующие планы снижения выбросов, сбросов (на объектах I и II категорий до перехода на КЭР или декларацию о воздействии на окружающую среду), а также ПМООС на объектах II категории, так и остаются в ситуации рисков невозможности реализовать мероприятия в сроки.

Сокращение требований 

Помимо прочего, Постановлением № 353 государственным органам предоставлено право на принятие решений об упрощении разрешительных процедур: сокращении сроков, перечней представляемых документов, обязательных требований, оснований приостановления (прекращения) действия разрешений и пр. Это касается:

• государственной экологической экспертизы (далее — ГЭЭ);

• выдачи заключения об отсутствии нарушений обязательных требований в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологических заключений, решений по санитарно-защитным зонам;

• регистрации опасных производственных объектов;

• государственного учета объектов негативного воздействия;

• утверждения нормативов и лимитов по отходам для объектов I категории;

• подтверждения отнесения отходов к классам опасности;

• выдачи разрешений на выбросы и сбросы для объектов различных категорий.

Однако принятие таких решений — это лишь право уполномоченных госорганов, без прямых поручений эта инициатива может так и остаться на бумаге.

На момент подготовки настоящей статьи прошло уже больше месяца с момента принятия Постановления № 353, пока что государственные органы не воспользовались своими исключительными правами по сокращению указанных требований.

Экологическая экспертиза 

Еще одна интересная «льгота» касается ГЭЭ.

Согласно принятому Постановлению № 353 до конца 2023 г. продлевается срок действия положительного заключения ГЭЭ, истекающий до конца 2022 г., если реализация объекта осуществляется без отступления от документации.

При этом не требуется представление материалов обсуждений объекта в случае проведения повторной ГЭЭ в отношении объектов, предусмотренных подп. 7.5 ст. 11 Закона № 174-ФЗ[4], за исключением проектной документации, предполагающей строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, а также техническое перевооружение, консервацию, ликвидацию опасных производственных объектов в составе объекта капитального строительства, содержащей решения по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению и (или) захоронению отходов.

Однако в подп. 7.5 ст. 11 Закона № 174-ФЗ предусмотрена проектная документация только объектов капитального строительства, отчего практическая польза установленного положения сомнительна.

В соответствии изменениями, внесенными в Постановление № 353 Постановлением № 626, в 2022 г. также не требуется представление материалов обсуждений объекта в случае проведения повторной ГЭЭ в отношении иных объектов ГЭЭ (подп. 7–7.10 ст. 11 Закона № 174-ФЗ).

Исключение, предусмотренное для объектов из подп. 7.5 ст. 11 Закона № 174-ФЗ, осталось в неизменном виде.

При этом изменениями в соответствии с Постановлением № 626 также установлено, что в 2022 г. может не проводиться повторная ГЭЭ изменений, внесенных в проектную документацию, уже получившую положительное заключение ГЭЭ, если такие изменения:

• связаны с заменой предусмотренного проектной документацией оборудования и материалов на аналоги, имеющие идентичные технические характеристики;

• не приводят к изменению качественных характеристик загрязняющих веществ, образуемых, обрабатываемых, утилизируемых, обезвреживаемых при эксплуатации объекта, и (или) размещаемых отходов и (или) увеличению количественных характеристик хотя бы одного из указанных веществ (отходов).

КЭР

Главный «козырь» Постановления № 353 — перенос на 2 года сроков подачи заявки на получение КЭР для объектов I категории, попавших в топ-300, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы в РФ не менее 60 %.

Однако такой перенос сроков подачи заявки на КЭР до 31.122024 вряд ли сильно поможет добросовестным природопользователям, оказавшимся в топ-300, которые в большинстве своем уже запланировали затратное по финансам и времени мероприятие по формированию материалов заявки на КЭР.

А уж если пройден первый этап подготовки заявки — нормирование выбросов, сбросов, отходов, то останавливаться не стоит. Иначе в свете постоянно меняющегося законодательства к моменту подачи заявки нормативы придется постоянно перерабатывать.

Например, методика разработки нормативов допустимых сбросов (см. Приказ Минприроды России от 29.12.2020 № 1118) действует только до 31.08.2022. А значит с появлением новой методики разработки нормативы допустимых сбросов, на которые не получено КЭР, придется перерабатывать.

Кроме того, с учетом такого переноса срока возникает полный абсурд: теперь объекты I категории, попавшие в топ-300, находятся в более льготном положении, чем остальные: ведь им нужно только подать заявку на КЭР до 31.12.2024, а остальным — уже получить КЭР к данному моменту.

Соответственно, выделение списка 300 предприятий как самых значительных загрязнителей среди объектов I категории утрачивает всякий смысл. Более того, если представить, что все объекты I категории (сейчас их около 7 тыс. по данным государственного реестра, т.е. не считая строящихся) пойдут за КЭР в 2024 г., то коллапс в работе государственных органов неизбежен. И это, безусловно, отразится на сроках фактического получения КЭР природопользователями.

Также очевидный с юридической точки зрения вопрос: может ли Правительство РФ своим постановлением перенести срок, установленный Законом № 219-ФЗ[5]? Конечно, нет!

Однако через несколько недель после появления Постановления № 353 был опубликован Закон № 71-ФЗ[6], предусматривающий тождественные положения по переносу сроков подачи заявки на получение КЭР, и данный казус был разрешен.

Вывод

Список примеров непроработанности поспешно принятого Постановления № 353 можно продолжить. Чтобы документ заработал, не обойтись без внесения в него существенных изменений, а также конкретных поручений госорганам по его реализации.

Те корректировки, которые уже внесены в Постановление № 353 (в т.ч. Постановлением № 626), к сожалению, не решают указанные вопросы. В данной ситуации существует риск, что заявленная помощь природопользователям останется очередной декларацией, а в будущем, более того, обернется «медвежьей услугой».