Превышение нормативов образования отходов: каковы последствия?

Сообщество экологов не раз было озадачено вопросом, чем грозит природопользователю сверхнормативное образование отходов. История данного вопроса богата мнениями и прецедентами. Попробуем разложить проблему на составляющие и сделать собственный вывод.

Обращение с отходами, наверное, самая сильная головная боль большинства экологов на предприятиях. Этот аспект промышленной экологии является одним из самых проблемных по той причине, что, хотя процесс образования и дальнейшая судьба отходов довольно прозрачны, законодательство по данному вопросу обширное и запутанное.

Не так давно предприятия малого и среднего бизнеса вздохнули с облегчением: редакция Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 30.12.2008 (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) освободила их от сложной и затратной процедуры разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — НООЛР), предоставив им возможность представлять сведения о фактическом образовании и способах обращения с отходами в виде ежегодного отчета. Для таких предприятий не существует понятия «норматив образования отхода», они просто вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС) за размещение своих отходов на полигонах.

Но крупные предприятия, а также ряд других юридических лиц, не попадающих под критерии малого или среднего предпринимательства, по-прежнему разрабатывают проект НООЛР и обязаны следовать установленным в проекте нормативам.

Чтобы разобраться в этом вопросе, обратимся к законодательной базе. Для начала следует дать определение понятиям «норматив образования отходов» и «лимит на размещение отходов».

Извлечение

из Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

(в ред. от 25.06.2012)

Статья 22. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду

1. В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц — природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

[…]

нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

[…]

3. За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.

Таким образом, нормативы образования отходов являются нормативами допустимого воздействия на окружающую среду. Их нарушение дает основания контролирующим органам привлечь предприятия к ответственности.

Словарь. Согласно ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ:

• лимит на размещение отходов — предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;
• норматив образования отходов — установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

Таким образом, лимит на размещение отходов (с учетом актуальной правовой ситуации) представляет собой то предельное количество отходов, которое предприятие может накопить для их передачи на лицензированный полигон или иной объект длительного хранения/захоронения отходов. Лимит этот определяется исходя из вместимости накопителей отходов на предприятии и максимального срока накопления отхода на предприятии до его транспортировки на размещение или иной утилизации. Но это лишь одна из точек зрения на расплывчатое понятие «лимит на размещение отходов». Другая точка зрения предполагает, что этот термин относится исключительно к хранению/захоронению отходов на специальных объектах хранения/захоронения и не включает в себя понятие накопления отхода на территории предприятия. В итоге предельное накопление отхода регламентируется только специальным разделом проекта НООЛР.

Более конкретное определение норматива образования отходов находим в Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденном Приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 50 (в ред. от 22.12.2010; далее — Порядок): «нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг» (п. 4). Там же: «Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение устанавливает требования к подготовке и представлению документов и материалов для утверждения предельно допустимых количеств отходов конкретного вида, направляемых на размещение в конкретных объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов[1] с учетом экологической обстановки на территории, на которой расположены такие объекты» (п. 1).

Это определение идентично определению лимита на размещение отходов из Федерального закона № 89-ФЗ. Исходя из этого, проект НООЛР определяет и закрепляет именно лимит на размещение отхода, а не норматив его образования. Таким образом, согласно данному документу только нарушение лимита может представлять административное правонарушение.

Согласно п. 11 Порядка НООЛР утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья в виде технического отчета, разрабатываемого в соответствии с методическими указаниями, указанными в п. 4 Порядка , и представляемого в уведомительном порядке в территориальные органы Росприроднадзора, утвердившие НООЛР.

Данный технический отчет составляется на основе бухгалтерских документов (актов, накладных, счетов-фактур и др.), подтверждающих обращение с отходами. Таким образом, контролирующие государственные органы видят в отчете полную картину образования и обращения с отходами на производстве. Отметим, что по бухгалтерским документам можно проследить превышение нормативов образования отходов, но никак не лимитов на их размещение: технический отчет не может дать никаких сведений о нарушении установленных лимитов.

Если разработка проекта НООЛР проведена в соответствии с Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденными Приказом Ростехнадзора от 19.10.2007 № 703 (далее — Методические указания) (с учетом фактического образования отходов за предыдущие отчетные периоды, производственных показателей, материально-сырьевого баланса и др.), тогда проект НООЛР будет содержать нормативы образования отходов, максимально приближенные к реальности. К сожалению, довольно часто расчетный метод «дает осечку» — и в течение первого же года работы предприятия по новому проекту НООЛР выясняется, что по факту образование отходов превышает рассчитанные показатели. Как в таком случае поступить и чем это может обернуться для предприятия?

Природопользователи знают, чем грозит отсутствие установленных НООЛР: при расчете ежеквартальной платы за НВОС фактически размещенное на полигоне количество отходов будет умножено на дополнительный коэффициент 5. При этом если превышен норматив образования отходов, обращение с которыми не подразумевает их хранение/захоронение (т.е. идущих на обезвреживание или использование), но весь объем образованных отходов своевременно без длительного накопления передан лицензированным организациям, то плата за такие отходы не увеличивается, точнее, как и прежде, не взимается вообще.

Пятикратный коэффициент также применяется в случае, если проект НООЛР разработан и лимиты установлены, но в текущем отчетном периоде образовано и размещено больше отходов, чем определено данными документами.

Непредвиденные расходы по платежам за НВОС, конечно, малоприятны. Но чем еще, кроме этого, может грозить предприятию сверхнормативное образование отходов?

Обращаясь к Федеральному закону № 89-ФЗ, мы обнаруживаем еще более серьезное наказание за нарушение экологических требований по обращению с отходами.

Извлечение

из Федерального закона № 89-ФЗ

Статья 18. Нормирование в области обращения с отходами

[…]

5. При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, одной из санкций, применяемых к предприятию, нарушившему нормативы образования отходов, является приостановка деятельности предприятия в области обращения с отходами (включая накопление, размещение и т.д.), что фактически означает остановку всей деятельности предприятия, т.к. предприятие не сможет функционировать не образуя отходов.

Извлечение

из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Статья 8.2. Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами

Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении[2] и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Отметим, что в перечень действий не вошло образование отходов. Если предприятие накопило в установленный срок количество отходов, превышающее установленный проектом НООЛР норматив накопления на этот срок, и разместило отходы на полигоне, тогда к нему может применяться эта статья.

Впрочем, здравый смысл подсказывает нам, что превышение норм образования отходов чаще всего приводит и к превышению лимитов.

Пример

Если ваш годовой норматив образования отходов составляет 40 т, а норматив накопления исходя из вместимости накопителя — 0,15 т, то при вывозе отходов приблизительно 267 раз в год вы укладываетесь в установленный норматив накопления.

Допустим, произошло внеплановое образование 30 т отходов. Итого за год образовалось 70 т. Вместимость накопителя не изменилась — 0,15 т. Расчетным путем определяем, что за год вам придется вывезти отходы 466 раз (70 т / 0,15 т), т.е. чаще, чем один раз в день, иначе накопитель будет переполняться.

Согласно п. 2.2.1 СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» вывоз твердых отходов даже в холодное время года не может быть произведен реже чем 1 раз в 3 дня, в теплое время — ежедневно. Таким образом, вы сможете избежать превышения нормативов накопления отходов (см. Методические указания), если будете вывозить отходы своевременно, но лимиты на размещение отходов на полигоне превысите.

Если вместо изменения графика вывоза отходов вы решите приобрести дополнительные контейнеры, проект НООЛР вашего предприятия уже не будет соответствовать действительности, что потребует его переработки в соответствии с законодательством. И если акцентировать внимание на достоверности проекта, то периодичность вывоза отхода, строго говоря, тоже регламентируется данным проектом.

Таким образом, если четко следовать букве закона, то проект НООЛР необходимо постоянно переделывать, чтобы избежать неприятностей во время проверки предприятия контролирующими органами.

Еще один вопрос вызывает обращение с отходами, не подразумевающее их размещение. Имеет ли право предприятие превысить нормативы образования люминесцентных ламп или отработанных аккумуляторов, если эти отходы будет переданы лицензированным организациям и таким образом предприятие избежит превышения допустимого воздействия на окружающую среду (т.е. именно того, о чем идет речь в упомянутой ранее ст. 22 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»)?

Мы провели общий обзор законодательных актов в области обращения с отходами и конкретного ответа на наш вопрос не нашли, что неудивительно. Обратимся теперь к судебной практике по данному вопросу.

Судебная практика

Согласно Постановлению Десятого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2011 по делу № А41-31691/10 в ходе проверки было установлено отсутствие у организации разработанного и утвержденного проекта НООЛР, а также превышение нормативов образования и лимитов на размещение отходов I класса опасности, а именно люминесцентных ламп. Организация привлечена к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ.

На судебном заседании организация представила проект НООЛР, утвержденный Генеральным директором организации после окончания рассмотрения дела об административном правонарушении, однако данный факт не может являться основанием для освобождения от административной ответственности.

Решение суда: отсутствие разработанного и утвержденного проекта НООЛР, а также превышение нормативов образования и лимитов на размещение отходов I класса опасности образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ.

Данный случай применения ст. 8.2 КоАП РФ довольно спорен уже потому, что предприятие неведомым образом превысило несуществующие нормативы образования отходов I класса опасности. Не ясно, каким образом они могли быть превышены при отсутствии утвержденных нормативов и разработанного проекта НООЛР. К тому же предприятию вменено в вину только превышение нормативов образования люминесцентных ламп. Неужели в результате деятельности данной организации образовывался только этот отход? Тем не менее вердикт суда однозначно говорит о виновности предприятия.

Гораздо чаще предприятиям вменяется именно превышение лимитов на размещение отходов. При этом довольно трудно предъявить доказательства такого превышения. Ведь если проверяющий инспектор обнаружит на территории предприятия переполненный контейнер, то это еще не означает факта превышения лимита. Такое нарушение можно классифицировать как нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами (ст. 8.2 КоАП РФ). Поэтому инспекторы чаще всего исходят из предположения, что превышение норм образования отходов, установленное по бухгалтерским документам, влечет за собой превышение лимитов на их размещение. Такое предположение, как мы отметили выше, логично, но логично еще не означает законно.

Судебная практика

Согласно Постановлению ФАС Северо-Кавказского округа от 09.11.2011 по делу № А53-6816/2011 в ходе проверки было установлено нарушение организацией требований природоохранного законодательства:

• несоответствие производственной площадки временного хранения отходов санитарным правилам и нормам;
• превышение нормативов предельного накопления отходов;
• осуществление не в полном объеме учета отходов, принятых от других организаций;
• осуществление приема отходов от других организаций без паспортов, подтверждающих класс опасности отходов;
• невыполнение обязанности по разработке паспортов на отходы, образующиеся в результате хозяйственной деятельности предприятия.

Решение суда: нарушение организацией, в процессе осуществления хозяйственной деятельности которой образуются отходы производства и потребления, требований законодательства к обращению с отходами образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ.

В данном случае предприятию вменяется в вину превышение нормативов предельного накопления отходов. Норматив предельного накопления отходов согласно Методическим указаниям определяется в разделе проекта НООЛР «Характеристика хранения отходов сроком до 3 лет и обоснование предельного количества накопления отходов» и представляет собой совокупное количество отходов определенного вида, хранящееся единовременно на однотипных объектах хранения сроком до 3 лет при условии обеспечения уровня воздействия на окружающую среду в допустимых пределах.

Далее выясняется, что проект НООЛР организацией вообще не был разработан. Так о каких же нормативах предельного накопления отходов может идти речь?

Судебная практика

Предприятие обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания от 30.07.2010 № 141-150/2О-2010 «Об устранении нарушений законодательства в области обращения с отходами», выданного Управлением Росприроднадзора по Архангельской области Генеральному директору предприятия (далее — предписание № 141-150/2О-2010). Указанным актом проверки зафиксированы факты превышения установленных нормативов образования отходов с указанием объемов сверхлимитного образования отходов.

В ходе проверки установлено, что в нарушение ст. 23 Федерального закона № 89-ФЗ предприятием в полном объеме не вносится плата за сверхлимитное размещение отходов. С целью устранения указанных в ходе проверки нарушений выдано предписание от 20.04.2010 № 49-61/1О-2010, согласно п. 1 которого обществом не в полном объеме вносится плата за сверхлимитное размещение отходов.

Размещения в окружающую среду (хранения и захоронения) предприятием отходов не допущено.

Возможность использования отходов предприятия (отходы от мойки щепы, отходы известерегенерационной печи) для проведения рекультивационных работ на щелоконакопителе обоснована рабочим проектом.

Решение суда: на основании ст. 167–170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предписание № 141-150/2О-2010 признано недействительным.

В этом деле основной претензией к предприятию было то, что образованные сверх норматива отходы размещаются на объекте размещения, при этом природоохранная документация на объект разработана не в полном соответствии с законом, а предприятие не вносит плату в пятикратном размере за сверхнормативное образование отходов. В итоге предприятие выиграло суд благодаря несвоевременной передаче полномочий от Ростехнадзора Росприроднадзору и размытым формулировкам предписания. Так или иначе, претензия к предприятию заключается в превышении установленных нормативов образования отходов, и уже из этого выводится превышение лимитов на их размещение.

В целом, как показывает обзор судебных разбирательств, чаще всего в предписаниях фигурирует формулировка «превышение лимитов на размещение отходов». Если и появляется «превышение нормативов», то либо этот термин использован ошибочно, либо использован как полный синоним первой формулировки, что иллюстрирует масштабы путаницы в этих определениях не только среди пользователей, но и среди представителей исполнительной и судебной власти. При определенной сноровке в работе с законодательной базой предприятие может выйти победителем из такого рода разбирательств. И тем не менее прецеденты обвинительных вердиктов есть. Остается только призвать природопользователей соблюдать и нормативы, и лимиты, установленные для них, т.к. закон суров, часто запутан и противоречив, но это закон.