Регламент проведения ГЭЭ федерального уровня: комментарий к Приказу Минприроды России от 06.05.2014 № 204

В статье представлен комментарий к утвержденному Приказом Минприроды России от 06.05.2014 № 204 Административному регламенту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня (далее — Административный регламент Росприроднадзора), в т.ч. рассмотрен механизм предоставления государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы (далее — ГЭЭ) федерального уровня.

Необходимость проведения ГЭЭ определена Федеральным законом от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 12.02.2015; далее — Федеральный закон № 174-ФЗ) и Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 698.

В частности, в соответствии со ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ ГЭЭ организуется и проводится в отношении следующих объектов:

• проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;
• проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
• проекты соглашений о разделе продукции;
• материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;
• проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
• материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
• материалы, обосновывающие преобразование государственных природных заповедников в национальные парки;
• объекты ГЭЭ, указанные в Федеральном законе от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
• проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях ООПТ федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях ООПТ допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
• проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I–V классов опасности[1];
• проектная документация искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации;
• проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;
• объект ГЭЭ, указанный в ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ и ранее получивший положительное заключение ГЭЭ, в случае доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ; реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ; внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение ГЭЭ.

В 2010 г. функции по организации ГЭЭ федерального уровня были переданы Росприроднадзору[2]. По требованиям общественности был сформирован единый реестр специалистов ГЭЭ, в состав которого входят специалисты от неправительственных экологических организаций и движений, руководители отраслевых учебных заведений и научно-исследовательских институтов РАН[3].

До недавнего времени Росприроднадзору и природопользователям приходилось руководствоваться (по аналогии) Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным Приказом Минприроды России от 30.10.2008 № 283 (далее — Административный регламент Ростехнадзора). 10 февраля 2015 г. он утратил силу и взамен него начал действовать Административный регламент Росприроднадзора.

Данный документ был разработан с учетом изменений законодательства, произошедших за период с 2008 по 2014 гг. Наряду с прочим, в нем были учтены изменения норм о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг (межведомственные запросы, предоставление услуг в электронной форме и др.)[4].

Важным моментом является то, что в Административном регламенте Росприроднадзора законодатель установил четкие критерии доступности и качества предоставления государственной услуги по организации и проведению ГЭЭ (далее — государственная услуга), к которым относятся:

• удовлетворенность заявителей качеством государственной услуги;
• полнота, актуальность и достоверность информации о порядке предоставления государственной услуги, в т.ч. в электронной форме;
• наглядность форм размещаемой информации о порядке предоставления государственной услуги;
• соблюдение сроков предоставления государственной услуги и сроков выполнения административных процедур при предоставлении государственной услуги;
• отсутствие обоснованных жалоб со стороны заявителей по результатам предоставления государственной услуги;
• предоставление возможности подачи заявления в форме электронного документа;
• предоставление возможности получения информации о ходе предоставления государственной услуги, в т.ч. с использованием информационно-телекоммуникационных технологий.

Основными показателями доступности и качества государственной услуги являются количество жалоб от заявителей о нарушениях сроков предоставления государственной услуги, предусмотренных Административным регламентом Росприроднадзора, а также количество судебных исков по обжалованию решений Росприроднадзора и его территориальных органов, принимаемых при предоставлении государственной услуги.

ГЭЭ организуется и проводится как центральным аппаратом Росприроднадзора, так и его территориальными органами в соответствии с поручениями Росприроднадзора, подготовленными на основании Приказа Росприроднадзора от 29.09.2010 № 283 «О полномочиях Росприроднадзора и его территориальных органов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 717» (в ред. от 01.07.2011).

Административным регламентом Росприроднадзора установлено, что заявителями при предоставлении государственной услуги являются физические, юридические лица либо их уполномоченные представители, обратившиеся с заявлением о предоставлении государственной услуги. В соответствии с утратившим силу Административным регламентом Ростехнадзора заказчиком организации и проведения ГЭЭ также могли выступать органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Давайте рассмотрим подробнее, какие еще изменения предусмотрены Административным регламентом Росприроднадзора.

Вопросы информирования и консультирования

В отличие от Административного регламента Ростехнадзора, Административный регламент Росприроднадзора более детально проработан в части описания возможностей получения заинтересованными лицами консультаций и информации о предоставлении государственной услуги. Это позволит сократить количество отказов, получаемых по формальным причинам.

В частности, в документе оговорено, что информация о государственной услуге предоставляется заинтересованным лицам непосредственно в помещениях Росприроднадзора и территориальных органов Росприроднадзора, с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, в рамках личного приема, по почте при ответе на письменное обращение, а также посредством размещения на официальных сайтах Росприроднадзора и территориальных органов Росприроднадзора в сети Интернет, федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»[5] (далее — Единый портал).

Информация о порядке предоставления государственной услуги, о местонахождении и телефонах территориальных органов Росприроднадзора размещается на официальном сайте Росприроднадзора, информационных стендах и сайтах территориальных органов Росприроднадзора, Едином портале. Контактная информация территориальных органов Росприроднадзора приведена в приложении 1 к Административному регламенту Росприроднадзора.

Информация о графике работы Росприроднадзора размещается на его официальном сайте (ранее подобная информация была приведена в самом Административном регламенте Ростехнадзора), информация о графике работы территориальных органов Росприроднадзора — на информационных стендах и официальных сайтах указанных органов.

В помещениях центрального аппарата и территориальных органов Росприроднадзора должны быть размещены информационные стенды, содержащие следующую информацию:

• график (режим) работы, приемные дни, номера телефонов, адреса официальных сайтов и электронной почты структурных подразделений Росприроднадзора и его территориальных органов, участвующих в предоставлении государственной услуги;
• порядок предоставления государственной услуги в виде блок-схемы (приложение 2 к Административному регламенту Росприроднадзора);
• права и обязанности заявителя государственной услуги;
• порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принимаемых) в ходе предоставления государственной услуги;
• перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги;
• описание конечного результата предоставления государственной услуги;
• описание последствий отрицательного заключения ГЭЭ;
• порядок определения сметы расходов на проведение ГЭЭ;
• основания для отказа в организации и проведении ГЭЭ;
• реквизиты счета для оплаты организации и проведения ГЭЭ;
• извлечения из нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере организации и проведения ГЭЭ;
• текст Административного регламента Росприроднадзора с приложениями.

Отметим, что в соответствии с Административным регламентом Ростехнадзора на информационных стендах был размещен образец сопроводительного письма, необходимого для приема материалов на ГЭЭ, согласно приложению 2 к данному Административному регламенту.

В Административном регламенте Росприроднадзора был скорректирован перечень сведений, которые можно получить посредством телефонной связи:

Таким образом, теперь информацию о комплектности материалов, представленных на ГЭЭ, нельзя будет получить по телефону.

В то же время были добавлены новые способы получения информации по иным вопросам, касающимся организации и проведения ГЭЭ:

В соответствии с Административным регламентом Росприроднадзора ответ на телефонный звонок должен содержать информацию о наименовании федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения, фамилии, имени, отчестве (при наличии) и должности должностного лица Росприроднадзора (территориального органа Росприроднадзора) принявшего телефонный звонок. Тем самым обеспечивается персональная ответственность должностных лиц за предоставленные сведения.

Ответ на письменное обращение заявителя предоставляется в простой, четкой и понятной форме с указанием фамилии, имени, отчества (при наличии), номера телефона исполнителя и направляется почтой (или в форме электронного документа, если это указано в обращении заявителя) в адрес заявителя в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня регистрации письменного обращения. Ранее ответ на письменное обращение заявителя направлялся только почтой.

Отметим, что в соответствии с Административным регламентом Ростехнадзора при консультировании по электронной почте ответ на обращение заявителя по вопросам, определенным п. 7 данного документа (см. выше), направлялся на электронный адрес заявителя в срок, не превышающий 2 рабочих дней со дня регистрации обращения; в иных случаях — в срок, не превышающий 10 дней со дня регистрации обращения.

В Административном регламенте Ростехнадзора (п. 5) было подчеркнуто, что консультации предоставляются бесплатно. В Административном регламенте Росприроднадзора такого положения нет. Надеемся, что оно будет действовать по умолчанию.

Сроки проведения ГЭЭ

Законодательством установлены конкретные сроки проведения ГЭЭ. Так, согласно п. 4 ст. 14 Федерального закона № 174-ФЗ срок проведения ГЭЭ не должен превышать 3 месяца и может быть продлен на 1 месяц по заявлению заказчика.

Сравним сроки проведения ГЭЭ, установленные Административным регламентом Росприроднадзора и Административным регламентом Ростехнадзора:

Как мы видим, существенным изменением Административного регламента Росприроднадзора является исключение из числа приложений, равно как и из текста Административного регламента, базовых критериев дифференциации по сложности объектов ГЭЭ, на основании которых устанавливался срок проведения ГЭЭ для конкретного объекта в соответствии с Административным регламентом Ростехнадзора[10].

Подача документов на проведение ГЭЭ

В Административном регламенте Росприроднадзора документы, необходимые для проведения ГЭЭ, условно разделены на две группы:

1. документы, которые обязан самостоятельно представить заявитель;
2. документы, которые Росприроднадзор запрашивает путем межведомственных запросов или которые заявитель представляет по собственной инициативе.

Это обусловлено изменениями в законодательстве[11], произошедшими в 2011 г., в соответствии с которыми у заказчика ГЭЭ отсутствует обязанность представлять в Росприроднадзор документы, которые находятся в распоряжении органов власти и подведомственных им организаций и которые Росприроднадзор может самостоятельно у них запросить (пп. 1, 1.1 ст. 14 Федерального закона № 174-ФЗ).

К документам, которые обязан представить непосредственно сам заявитель на ГЭЭ, в соответствии с п. 13 Административного регламента Росприроднадзора относятся:

• заявление, содержащее информацию о наименовании объекта ГЭЭ, подробную опись материалов, представляемых на ГЭЭ (приложение 3 );
• документация, подлежащая ГЭЭ, за исключением объектов, указанных в подп. 7.1 и 7.3 ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащая материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит ГЭЭ[12].

Документация, подлежащая ГЭЭ, представляется в двух экземплярах, заявление и материалы — в одном экземпляре.

Остальные необходимые для проведения ГЭЭ документы запрашиваются по межведомственным запросам, если заявитель не представил их по собственной инициативе. При этом абз. 2 п. 3 ст. 14 Федерального закона № 174-ФЗ установлено, что начало срока проведения ГЭЭ не изменяется в случае, если Росприроднадзор запрашивает необходимые для проведения ГЭЭ документы (сведения, содержащиеся в них) самостоятельно.

Таким образом, при предоставлении государственной услуги от заявителя запрещается требовать представление:

• документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;
• документов и информации, которые в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами находятся в распоряжении государственных органов, предоставляющих государственную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления и (или) подведомственных государственным органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, за исключением документов, указанных в актах законодательства.

Данное положение не позволяет должностным лицам самовольно устанавливать перечни документов, необходимых для предоставления государственной услуги.

Обратите внимание: отсутствие обязанности самостоятельно представлять отдельные виды документов не отменяет законодательно установленные обязанности заявителя провести необходимые исследования и пройти согласования.

Административным регламентом Росприроднадзора, в отличие от Административного регламента Ростехнадзора, установлено, что заявление и материалы заявителя могут быть поданы в форме электронных документов. В этом случае уведомления о ходе предоставления государственной услуги, а также итоговые документы направляются в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного лица Росприроднадзора (территориального органа Росприроднадзора), если иное не указано заявителем в заявлении. Такая возможность была предоставлена заявителям в рамках проводимой государственной политики по созданию так называемого «электронного правительства».

Для получения государственной услуги в электронной форме заявитель направляет соответствующее заявление в форме электронного документа, подписанное усиленной квалифицированной электронной подписью, в порядке, установленном Федеральным законом от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (далее — Федеральный закон № 63-ФЗ), путем заполнения формы заявления, размещенной на официальном сайте Росприроднадзора в разделе «Оказание государственных услуг в электронном виде», либо с использованием Единого портала.

Рассмотрение заявления и материалов заявителя, полученных в форме электронного документа, осуществляется в том же порядке, что и рассмотрение заявлений и материалов заявителей, полученных лично от заявителей или направленных по почте с учетом особенностей, установленных Административным регламентом Росприроднадзора.

В заявлении в электронной форме указывается один из следующих способов получения заключения ГЭЭ:

• в виде бумажного документа, который заявитель получает непосредственно при личном обращении или посредством почтового отправления;
• в форме электронного документа, который направляется заявителю посредством электронной почты.

Отказ в приеме документов и проведении ГЭЭ

Административным регламентом Росприроднадзора определены исчерпывающие перечни оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и для отказа в предоставлении государственной услуги.

Так, основанием для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, является признание недействительности усиленной квалифицированной электронной подписи заявителя в порядке, установленном Федеральным законом № 63-ФЗ, выявленное в результате ее проверки. Отметим, что в Административном регламенте Ростехнадзора не было предусмотрено оснований для отказа в приеме документов.

Основания для приостановления предоставления государственной услуги законодательством Российской Федерации не предусмотрены.

Теперь сравним основания для отказа в предоставлении государственной услуги, предусмотренные Административным регламентом Росприроднадзора и Административным регламентом Ростехнадзора:

Как видим, три основания были практически полностью перенесены из Административного регламента Ростехнадзора в Административный регламент Росприроднадзора. Однако следует сделать уточнение касательно третьего основания: основанием для отказа в проведении ГЭЭ является непредставление только тех документов, которые обязан представить заявитель (см. пп. 13 и 14 Административного регламента Росприроднадзора). Данное основание не охватывает документы, которые находятся в распоряжении органов власти и подведомственных им организаций и представляются по межведомственным запросам Росприроднадзора. Четвертое основание для отказа в проведении ГЭЭ является новшеством (причем вполне логичным) Административного регламента Росприроднадзора.

Проведение ГЭЭ

В Административном регламенте Росприроднадзора выделено 6 административных процедур, которые составляют государственную услугу (в п. 31 приведен их перечень, а в приложении 2 — блок-схема процедур):

• прием и регистрация заявления и материалов заявителя;
• рассмотрение заявления и представленных материалов;
• формирование и направление межведомственных запросов;
• подготовка и издание приказа об организации и проведении ГЭЭ;
• проведение ГЭЭ;
• выдача заключения ГЭЭ.

Данные процедуры, по сути, схожи с процедурами Административного регламента Ростехнадзора, однако в последнем нет такого строгого выделения 6 процедур (табл. 2):

Таким образом, заявитель направляет в Росприроднадзор или его территориальные органы заявление и материалы, необходимые в соответствии с пп. 13, 14 Административного регламента Росприроднадзора. Они регистрируются (в случае поступления заявления и материалов в электронной форме осуществляется проверка электронной подписи, по результатам которой заявителю может быть направлено уведомление об отказе в приеме заявления и материалов, что является новшеством Административного регламента Росприроднадзора) и передаются начальнику уполномоченного структурного подразделения, который назначает ответственного исполнителя. Ответственный исполнитель осуществляет проверку комплектности представленных материалов и готовит уведомление в адрес заявителя о некомплектности материалов (в случае некомплектности) или смету расходов на проведение ГЭЭ и уведомление о необходимости оплаты ГЭЭ (в случае комплектности).

В случае если необходимые материалы не были представлены заявителем в установленные сроки, а также при отсутствии документа, подтверждающего оплату проведения ГЭЭ, материалы возвращаются заявителю без проведения ГЭЭ.

Принципиально новой является процедура формирования и направления межведомственных запросов. Такой запрос формируется Росприроднадзором в случае, если документы, указанные в пп. 16 и 17 Административного регламента Росприроднадзора (которые заявитель вправе, но не обязан представлять), не были представлены заявителем по собственной инициативе. Подготовка запроса проходит одновременно с проверкой документов на комплектность.

После приемки комплекта необходимых документов и оплаты проведения ГЭЭ начинается подготовка проекта приказа Росприроднадзора (его территориального органа) о проведении ГЭЭ. В приказе указываются состав экспертной комиссии (руководитель, ответственный секретарь, члены экспертной комиссии), сроки проведения ГЭЭ, задание на проведение ГЭЭ. Уведомление о начале работы экспертной комиссии размещается в сети Интернет.

Работа экспертной комиссии начинается с проведения организационного заседания, причем заявитель и его представители, а также иные заинтересованные стороны (при необходимости) могут, но не обязаны присутствовать на нем.

В ходе проведения ГЭЭ у заявителя может быть запрошена дополнительная информация по объекту ГЭЭ. Такое уведомление подготавливается на основе заявления эксперта и подписывается заместителем руководителя Росприроднадзора или его территориального органа. В случае непредставления дополнительных материалов документация рассматривается в исходном объеме. Данное уточнение отличает Административный регламент Росприроднадзора от Административного регламента Ростехнадзора.

В случае необходимости может быть организован выезд членов экспертной комиссии на место намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

На заключительном заседании экспертной комиссии рассматривается проект заключения экспертной комиссии. Так же как и на организационном заседании, присутствие заявителя является факультативным. Заключение подписывается всеми членами экспертной комиссии при одобрении его квалифицированным большинством (не менее 2/3 списочного состава) экспертной комиссии.

При несогласии более 1/3 списочного состава экспертной комиссии с выводами заключения срок проведения ГЭЭ может быть продлен. Решение о необходимости продлении срока ГЭЭ и включении дополнительных экспертов в состав экспертной комиссии оформляется приказом Росприроднадзора (его территориального органа).

Заключение экспертной комиссии утверждается приказом Росприроднадзора (его территориального органа) и направляется заявителю. Информация о завершении ГЭЭ публикуется в сети Интернет.

Напоследок отметим, что Административный регламент Ростехнадзора, в отличие от Административного регламента Росприроднадзора, содержал значительное количество различных форм документов экспертной комиссии (в приложениях). В новом же регламенте они были упразднены, что облегчает восприятие текста документа.