Экологический контроль силами граждан

На основании п. 4 ст. 68 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 31.12.2017; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) общественные инспекторы по охране окружающей среды (далее — общественные инспекторы) могут осуществлять общественный экологический контроль[1].

Общественные инспекторы обладают следующими правами:

• принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений;

• сообщать в устной форме физическим лицам информацию, касающуюся совершения физическим лицом правонарушения в области охраны окружающей среды;

• содействовать в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания;

• обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в организации о предоставлении своевременной, полной, достоверной, необходимой для осуществления общественного экологического контроля информации о состоянии окружающей среды, принимаемых мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах осуществления хозяйственной и иной деятельности, которые негативно воздействуют на окружающую среду, создают угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

• участвовать в работе по экологическому просвещению населения.

С точки зрения предприятий-природопользователей интерес из числа предоставленных общественным инспекторам прав представляют права, связанные с обеспечением сохранности вещественных доказательств, а также на запрос указанной выше информации.

Порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды (далее — Порядок) утвержден Приказом Минприроды России от 12.07.2017 № 403. При этом утверждение перечня государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Порядку общественные инспекторы оказывают содействие:

• Росприроднадзору;

• Рослесхозу;

• территориальным органам указанных федеральных органов исполнительной власти;

• органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим государственный экологический надзор и федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану).

Требования к кандидату на присвоение статуса общественного инспектора

Лицо, желающее получить статус общественного инспектора, должно:

• быть гражданином Российской Федерации;

• достичь 18-летнего возраста;

• обладать знаниями, необходимыми для выполнения функций общественного инспектора.

Рассмотрим последнее требование подробнее.

Извлечение
из Порядка

[…]
16. В ходе заседания Комиссии[2] члены Комиссии задают гражданину вопросы, направленные на оценку знаний содержания нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды. Всего Комиссией может быть задано не более 5 вопросов. К указанным вопросам относятся вопросы:
о правах общественных инспекторов по охране окружающей среды;
о видах и признаках административных правонарушений в области охраны окружающей среды;
о видах вещественных доказательств по административным правонарушениям и способах обеспечения их сохранности;
о содержании государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания;
об основах экологических знаний, необходимых для участия в работе по экологическому просвещению.
[…]

Отметим, что по какой-то причине в части видов и признаков правонарушений в области охраны окружающей среды круг вопросов ограничен административными правонарушениями (оставлены без внимания преступления (уголовная ответственность) и причинение вреда окружающей среде).

Кроме того, почему-то оставлены без внимания правонарушения в области природопользования. Кстати, соответствующая глава Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) так и называется — «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». Данная глава КоАП РФ содержит 46 статей, т.е. перечень видов административных правонарушений достаточно широк.

При этом некоторые статьи не содержат указаний на конкретные признаки правонарушений, а отсылают к иным нормативным правовым актам.

Например, ст. 8.1 КоАП РФ установлена ответственность за несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства.

Таким образом, даже с учетом того, что задаваемые кандидату на присвоение статуса общественного инспектора вопросы не должны выходить за пределы содержания соответствующих нормативных правовых актов, круг вопросов, которые потенциально могут быть заданы, весьма широк.

При этом неясно, из каких нормативных правовых актов кандидат на присвоение статуса общественного инспектора может почерпнуть сведения о видах вещественных доказательств по административным правонарушениям и способах обеспечения их сохранности, об основах экологических знаний, необходимых для участия в работе по экологическому просвещению.

В связи с этим возникает вопрос, какое же образование должен иметь кандидат в общественные инспекторы? Должен ли он быть, например, инженером-экологом или юристом?

Так вот, никаких требований к образованию гражданина, претендующего на статус общественного инспектора, Порядок не предъявляет. Однако, несмотря на это, копия документа об образовании и (или) квалификации должна быть приложена к заявлению гражданина о присвоении статуса общественного инспектора (видимо, «на всякий случай»).

Решение о присвоении гражданину статуса общественного инспектора принимается, как указано в Порядке, в случае если гражданином даны ответы на все заданные вопросы. Не лишним, по нашему мнению, было бы уточнить, что ответы должны быть правильными.

КСТАТИ

В некоторых субъектах Российской Федерации установлены несколько иные — повышенные — требования к общественным инспекторам.

Так, например, в Московской области общественным инспектором может стать гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста, постоянно проживающий на территории Москвы или Московской области, имеющий высшее или среднее профессиональное образование, обладающий познаниями в области охраны окружающей среды и природопользования и имеющий намерение осуществлять общественный экологический контроль и информационное взаимодействие с Министерством экологии и природопользования Московской области.

Не могут выступать общественными инспекторами в том числе лица:

• имеющие неснятую или непогашенную судимость;

• ранее осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления;

• подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования;

• не проживающие постоянно на территории Москвы или Московской области.

Вместе с тем полномочие органа государственной власти субъекта Российской Федерации по установлению особых требований, предъявляемых к общественным инспекторам на территории данного субъекта Российской Федерации, прямо не закреплено в Федеральном законе № 7-ФЗ, а сам перечень сформулирован исчерпывающим образом.

Вероятно, в данном случае необходимо руководствоваться положением Конституции Российской Федерации о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Удостоверение общественного инспектора

Общественному инспектору выдается удостоверение, срок действия которого составляет 1 год. Данный срок может быть продлен еще на год (не более трех раз), для чего необходимо подать соответствующее заявление с приложением, в частности, отчета о результатах осуществления инспектором общественного экологического контроля, в т.ч. о содействии органам государственного надзора в природоохранной деятельности, и документов, подтверждающих содержание отчета (какие именно документы могут использоваться в качестве подтверждающих, не уточнено).

В отчете указываются:

• количество направленных общественным инспектором в органы государственного надзора материалов, содержащих данные, указывающие на наличие признаков административного правонарушения в области охраны окружающей среды;

• информация о принятых общественным инспектором мерах по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений;

• информация о содействии общественным инспектором в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания;

• информация об участии общественного инспектора в работе по экологическому просвещению населения;

• иная информация, которую общественный инспектор считает необходимым сообщить.

Для принятия положительного решения (о продлении срока действия удостоверения) необходимо, чтобы отчет содержал указанную выше информацию, подтверждающую оказание общественным инспектором содействия органам государственного надзора.

Объем содействия, необходимого для продления срока действия удостоверения, Порядком не регламентирован, и следовательно, данный вопрос решается по усмотрению Комиссии.

Ответственность третьих лиц за воспрепятствование деятельности общественных инспекторов

В данном случае стоит согласиться с законодателем в части отсутствия необходимости устанавливать административную ответственность третьих лиц, поскольку деятельность общественных инспекторов является добровольной и не умаляет цели создания данного института.

Социальные гарантии общественных инспекторов

Еще один вопрос, который волнует кандидатов в общественные инспекторы, касается социальных гарантий данной группы лиц. Несмотря на достаточную общественную значимость данного института, Федеральный закон № 7-ФЗ не устанавливает для данной категории лиц дополнительных социальных гарантий, в отличие от государственных инспекторов — должностных лиц органов государственного надзора, подлежащих государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Реестр общественных инспекторов

Наконец, интересным представляется ведение так называемого реестра общественных инспекторов по субъектам Российской Федерации. В настоящее время подобное требование в законодательстве Российской Федерации не закреплено, однако на уровне некоторых субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, предусматривающие ведение уполномоченными органами субъекта учета общественных инспекторов (например, в Московской области).

Заключение

Подобная форма контроля со стороны общества на первый взгляд представляется эффективным решением. Во-первых, непосредственное участие гражданина или объединения граждан является реализацией конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, а также на участие в управлении делами государства. Во-вторых, самоконтроль способен в некоторой степени повысить доверие граждан и организаций к проведению контрольных мероприятий.

Однако, с другой стороны, статистика говорит о небольшом количестве граждан, действительно заинтересованных в улучшении экологической ситуации в стране. Так, в Московской области по данным на 2016 г. зарегистрировано порядка 45 общественных инспекторов.

Впрочем, итоги Года экологии еще будут подводиться и в Год добровольца, а значит, этот год можно смело назвать и Годом общественного инспектора, поскольку его деятельность, как упоминалось ранее, основана на добровольных началах.