Проблемы лицензирования в области обращения с отходами: развитие СРО

Лицензирование — один из административных методов государственного регулирования экономической деятельности, вид государственного контроля, направленного на соблюдение прав, законных интересов и здоровья граждан, обеспечение безопасности государства. В сфере обращения с отходами лицензирование имеет также природоохранное значение.

Правовые режимы разрешительного типа играют значительную роль в государственном регулировании предпринимательской деятельности, что обусловливает актуальность проблемы лицензирования деятельности по обращению с отходами, необходимость повышения эффективности этой процедуры и снижения избыточных административных барьеров. Проблема обостряется с ухудшением экологической обстановки вследствие большого количества нарушений при обращении с отходами, особенно при их захоронении. Данная область сильно криминализована, что говорит о просчетах в правовом регулировании «мусорной сферы». Кроме того, причиной множества споров является намерение государства максимально устраниться от прямого контроля за сферой обращения с отходами, передав эти функции саморегулируемым организациям (далее — СРО).

Тупиковость ситуации в «мусорной отрасли» очевидна для работающих в ней профессионалов[1]. Управляющие компании заключают договоры на утилизацию и захоронение твердых бытовых отходов (далее — ТБО), оплачивая в том числе их транспортирование, на которое затрачивается 2/3 всей стоимости утилизации, оплачиваемой жильцами. Но поскольку российское законодательство прямо не обязывает их заключать контракты полного цикла утилизации отходов, управляющие компании пытаются сэкономить и просто вывезти отходы за пределы своей территории. Транспортные компании, в свою очередь, не заинтересованы передавать отходы на мусороперерабатывающие предприятия и места легального захоронения отходов, т.к. при нелегальном захоронении они оставляют себе денежную сумму, предусмотренную в контракте на переработку отходов.

Заводы по переработке мусора не строятся в нашей стране в достаточном количестве из-за отсутствия механизма возврата вложенных в них инвестиций. Мусор до таких заводов просто-напросто не доезжает или доезжает, но при этом его передача транспортными компаниями оплачивается как при захоронении на полигоне, т.е. значительно дешевле.

Граждане и управляющие компании не имеют экономического стимула для контроля и выбора места для вывоза образующихся отходов.

Таким образом, можно назвать три основные причины возникновения проблем с утилизацией отходов и несанкционированными свалками[2]:

1) низкие нормы накопления ТБО на душу населения, сохранившиеся еще с советских времен, которые приводят к недостаточной обеспеченности территорий инфраструктурой экологически безопасного сбора, вывоза, утилизации и захоронения отходов;

2) значительное превышение расходов на переработку отходов над затратами на захоронение.

В то же время Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (в ред. от 30.12.2012) позволяет региональным и муниципальным органам власти трактовать как синонимы термины «захоронение отходов» и «утилизация отходов». Тарифы фактически устанавливаются едиными для осуществления этих двух видов деятельности, что снижает для бизнеса привлекательность вторичной переработки ТБО;

3) пробелы в действующем законодательстве. Так, ст. 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 25.11.2013; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) устанавливает следующие полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами:

При этом ни в одном законодательном акте не определено, что именно понимается под организацией сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов, а также не определено лицо, ответственное за организацию захоронения бытовых отходов. Отметим также, что у органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов зачастую отсутствуют финансовые возможности по организации утилизации отходов.

Кроме того, следует учитывать, что вопросы размещения и переработки отходов носят межмуниципальный характер, что иногда порождает проблемы с размещением отходов, образующихся, например, в крупных городах. Так, в соответствии с п. 5 ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, поэтому городские власти обязаны вывозить отходы на территории, не отнесенные к их юрисдикции. В то же время органы местного самоуправления, на территории которых имеются объекты размещения отходов, могут отказать в приеме отходов извне. Такая ситуация характерна для Московской, Ленинградской, Нижегородской и Свердловской областей.

От предприятий по-прежнему требуют разрабатывать паспорта отходов  и проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, вести ежедневный (ежемесячный, ежеквартальный, ежегодный) учет по каждому виду отходов каждого структурного подразделения , причем эти работы обычно выполняются платно сторонними организациями.

Более 7 лет не обновляется информация в федеральных и региональных каталогах отходов[4], и это вина органов исполнительной власти. При этом от предприятий требуют проведения анализов и получения свидетельств об установлении классов опасности для всех отходов[5], что приводит к усложненной, длительной и дорогой процедуре получения лицензии на обращение с отходами[6]. Это пример абсурда отечественного государственного регулирования, которое все дальше уходит от своих задач и просто от действительности, нацелено на отвлечение огромных людских и финансовых ресурсов на бессмысленную бумажную волокиту.

Традиционное мышление государственного чиновника ориентировано на максимальную бюрократизацию регулирования, его никогда не интересовали затраты хозяйствующих субъектов на реализацию такого регулирования, которые, по оценке экспертов, составляют порядка нескольких сотен миллиардов рублей ежегодно[7].

Вместо реальной утилизации отходов большие средства уходят в область коррупции. На оформлении лицензий взимается значительная «административная рента». Казалось бы, оформление лицензии на право деятельности с отходами стоит недорого — 6000 руб. Но для получения лицензии необходимо собрать до 30 документов[8] и ждать 2 года. А можно заплатить «фирме-прокладке» 500–600 тыс. руб. и оформить все разрешительные документы за 2 месяца[9].

Создается впечатление, что создавшаяся неразбериха в правовом регулировании обращения с отходами покрывает значительные финансовые интересы «упаковочных корпораций», ритейлеров и «свалочной» мафии, перекладывая затраты по утилизации отходов и ликвидации несанкционированных свалок на государственный бюджет.

Бесспорно, загрязнение окружающей среды с образованием стойких химических соединений часто непредсказуемого состава наносит непоправимый вред генофонду населения и природе. Ухудшение здоровья населения приводит к значительному росту расходов на здравоохранение.

Таким образом, государство, отстраняясь от прямого регулирования проблемы утилизации отходов (и загрязнения окружающей среды в целом), оплачивает трижды:

• расходы на ликвидацию свалок;
• растущие расходы на медицину;
• расходы на содержание растущего числа инвалидов.

Такую роскошь может себе позволить только очень богатое «сырьевое» государство.

Можно сказать, что в этой странной «игре» между государством и бизнесом население используется последним как инструмент шантажа.

Позиция государства в период «медведевской либерализации» в экономике заключалась в переложении части административных государственных функций на СРО. В связи с этим развитие института СРО неоднократно обсуждалось как мера снижения государственного контроля[10].

В конце 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» (далее — Федеральный закон № 315-ФЗ). Тогда Д.А. Медведев отмечал, что СРО «должны доказать, что они эффективны, именно своей работой, что они могут выполнять свои функции не хуже, чем государство».

Саморегулирование осуществляется путем объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида в СРО исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг).

Предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в СРО. СРО разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами данной СРО.

Для устранения избыточного государственного регулирования в области обращения с отходами планировалось передать управление сбором, транспортировкой, обезвреживанием, переработкой, размещением отходов от государственных органов в руки профессиональных сообществ — СРО. Предполагалось, что это позволит минимизировать затраты государства на контроль самого процесса и проверять лишь итоги работы по обращению с отходами[11].

Государство, выдавая лицензии участникам рынка, не может ежеминутно осуществлять контроль над их деятельностью. К тому же лицензирующий орган перед потребителем фактически никакой ответственности не несет, и потребитель не вправе требовать от него компенсацию за ущерб. Когда же потребитель вступает в деловые отношения с членом СРО, понесенный потребителем ущерб должен компенсироваться самой СРО на основании предъявленного к члену СРО иска.

Обязательное членство в профильных СРО, как и лицензирование деятельности по обращению с отходами, призвано обеспечить допуск на рынок только добросовестных участников. Участие в СРО для организации, осуществляющей деятельность по обращению с отходами, должно стать «знаком качества», свидетельствующим о ее добросовестности, соблюдении законодательства и применении наилучших доступных технологий[12] и инноваций.

Однако к настоящему времени уже накоплен негативный опыт деятельности СРО. Формируется довольно агрессивный рынок всевозможных услуг — законных и незаконных, связанных с деятельностью СРО. Обостряется конкуренция между СРО за сегменты этого рынка и денежные потоки. Деятельность вновь созданных СРО принимает уродливые формы. Реклама предлагает упрощенное вступление в СРО вне зависимости от профиля организации[13]. Зачастую вступление в СРО приносит организации только дополнительные расходы, а не новых клиентов, т.к. рынок уже поделен, а сами члены СРО, по сути, являются конкурентами.

В связи с задержками в выполнении «майских указов» В.В. Путина в позиции государства наметилась перемена в сторону усиления государственного контроля и охлаждения в отношении к СРО, что проявилось в намерении ввести лицензирование деятельности управляющих компаний[14]. Соответствующий законопроект уже был принят Государственной думой в первом чтении[15] и подходит ко второму, основному, чтению[16].

Кроме того, в процессе доработки поправок в Федеральный закон № 89-ФЗ, которые прошли уже несколько кругов согласования как с федеральными органами, так и с научными, общественными организациями, предложено увеличить срок перехода от лицензирования к саморегулированию в сфере обращения с отходами (в законопроекте установлен период в 1,5 года), чтобы участники рынка смогли эффективнее подготовиться к изменениям[17]. За это время региональным властям необходимо осуществить переход к долгосрочному планированию в сфере обращения с отходами.

По мнению экспертов[18], для эффективной работы СРО по обеспечению экологической безопасности в области обращения с отходами необходимо пройти долгий путь непрерывного совершенствования. При этом следует вести постоянный диалог между заказчиками, исполнителями и регуляторами. Чтобы бизнес в этом диалоге представляли профессионалы, в СРО должны входить серьезные экспертные организации России.

В заключение необходимо отметить, что функционирование СРО не отменяет обязанности государства создавать экономические механизмы, обеспечивающие эффективную деятельность предприятий по переработке и использованию отходов.