Экологический сбор. Быть или не быть?

В последнее время экологическое сообщество в нашей стране не просто взволновано — оно на грани нервного срыва. Все дело в том, что прошедший 2014 г. ознаменовался принятием двух уже ставших легендарными федеральных законов, которые внесли кардинальные изменения в природоохранное законодательство, — Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ[1] и Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ[2] (далее — Федеральный закон № 458-ФЗ). Необходимость внесения данных изменений назрела уже давно. В высших сферах власти идет нешуточная борьба за практическую реализацию новых положений, ведь мало принять Федеральный закон — необходимо еще разработать и ввести в действие множество подзаконных актов, чтобы закон заработал на деле. Автор статьи следит за развитием ситуации и старается держать в курсе событий читателей журнала.

Ключевые слова: экологический сбор, экосбор, мораторий, утилизация отходов, переработка отходов, рециклинг, норматив утилизации, отходы от использования товаров, неналоговые платежи.

Напомним, что главным изменением в части финансового стимулирования природопользователей стало введение экологического сбора в отношении производителей и импортеров товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств (см. ст. 24.2 и 24.5 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»; в ред. от 29.12.2014; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ):

Извлечение
из Федерального закона № 89-ФЗ

Статья 24.2. Регулирование в области обращения с отходами от использования товаров
1. Производители, импортеры товаров обязаны обеспечивать утилизацию отходов[3] от использования этих товаров в соответствии с нормативами утилизации, установленными Правительством Российской Федерации.
2. Перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, устанавливается Правительством Российской Федерации с учетом возможных социально-экономических последствий, а также уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду, связанного с утратой потребительских свойств такими товарами.
3. Производители, импортеры товаров обеспечивают утилизацию отходов от использования этих товаров самостоятельно в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
[…]
7. Производители, импортеры товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров, уплачивают экологический сбор в размерах и в порядке, которые установлены статьей 24.5 настоящего Федерального закона.
[…]
Статья 24.5. Экологический сбор
1. Экологический сбор относится к неналоговым доходам федерального бюджета.
[…]
5. Ставка экологического сбора формируется на основе средних сумм затрат на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства. В ставку экологического сбора может включаться удельная величина затрат на создание объектов инфраструктуры, предназначенных для этих целей. Ставки экологического сбора по каждой группе товаров, подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
6. Экологический сбор рассчитывается посредством умножения ставки экологического сбора на массу готового товара или на количество единиц подлежащего утилизации готового товара (в зависимости от вида товаров), выпущенных в обращение на территории Российской Федерации, либо на массу упаковки, использованной для производства такого товара, и на норматив утилизации, выраженный в относительных единицах.
[…]
8. Порядок взимания экологического сбора (в том числе порядок его исчисления, срок уплаты, порядок взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора) устанавливается Правительством Российской Федерации.
[…]

В апрельском номере журнала «Справочник эколога» мы уже рассматривали различные аспекты взимания экологического сбора[4]. Так, суть законодательных преобразований сводилась к тому, чтобы обязать производителей и импортеров товаров обеспечивать сбор, обработку и утилизацию отходов от использования данных товаров. При этом можно было организовать собственные объекты по сбору, обработке и утилизации отходов либо воспользоваться услугами соответствующих организаций. Был и другой вариант — не заниматься обеспечением нормативов утилизации, но при этом ежегодно уплачивать экологический сбор в государственную казну.

Словарь

В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ:

• утилизация отходов — использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в т.ч. повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация);
• отходы от использования товаров — готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;
• норматив утилизации отходов от использования товаров — установленное как выраженное в процентах отношение количества товаров определенного вида, упаковки таких товаров, реализованных юридическим лицам, физическим лицам, в т.ч. индивидуальным предпринимателям, и подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров определенного вида, выпущенных в обращение на территории Российской Федерации.

Полученные средства предполагалось пустить на развитие инфраструктуры обращения с отходами, в т.ч. строительство и реконструкцию объектов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, внедрение системы раздельного сбора отходов и т.д. Данный инструмент финансового стимулирования предпринимателей позволил бы создать в России цивилизованный рынок обращения с отходами, как во многих развитых странах. К сожалению, на данный момент у нас лишь 7–8 % отходов отправляются на утилизацию или обезвреживание, остальные же отходы либо размещаются на полигонах, либо складируются на незаконных свалках.

До недавнего времени шло бурное обсуждение подзаконных актов, разработанных в развитие Федерального закона № 458-ФЗ[5] (кстати, анализ этих документов вы можете найти и в вышеупомянутой статье автора), среди которых необходимо назвать следующие:

• проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении перечня готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств»[6] (получено отрицательное решение по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия);
• проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров (продукции), в том числе потребительской упаковки таких товаров (продукции), после утраты потребительских свойств»[7] (получено отрицательное решение по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия);
• проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка самостоятельной утилизации производителями, импортерами отходов от использования товаров»[8] (получено отрицательное решение по итогам процедуры оценки регулирующего воздействия);
• проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка, формы и сроков предоставления производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации таких товаров»[9] (идет процедура оценки регулирующего воздействия);
• проект Постановления Правительства РФ «Об установлении ставок экологического сбора, уплачиваемого производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств»[10] (публичное обсуждение завершено);
• проект Постановления Правительства РФ «Об установлении порядка взимания экологического сбора (в том числе порядка его исчисления, срока уплаты, порядка взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм экологического сбора)[11] (идет процедура оценки регулирующего воздействия).

В конце мая на сайте http://regulation.gov.ru был предложен доработанный порядок взимания экологического сбора. В разработанный ранее проект были внесены изменения в части определения конкретного круга лиц, осуществляющих уплату экологического сбора. Так, в проекте указано, что экологический сбор уплачивают производители и импортеры товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, которые не достигают установленных нормативов утилизации отходов от использования товаров в случае обеспечения самостоятельной утилизации или вообще не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров.

Кроме того, в соответствии с доработанным проектом по каждому обособленному подразделению (филиалу или представительству) экологический сбор уплачивается отдельно. При этом любое обособленное подразделение юридического лица (филиал или представительство) может оплатить экологический сбор от имени юридического лица, если данное полномочие закреплено в положении об обособленном подразделении. Важно, что данное подразделение может представить расчет суммы экологического сбора от имени юридического лица по месту своего нахождения.

В проекте также указан конкретный срок проверки правильности исчисления суммы экологического сбора территориальными органами Росприроднадзора — 9 месяцев со дня принятия документов. При этом документы можно отправить на бумажном носителе (датой приема будет считаться отметка территориального органа Росприроднадзора с указанием даты или дата почтового отправления) и в электронном виде (датой приема будет считаться дата отправления).

Проектом установлены и сроки уплаты экологического сбора, а также представления расчета экологического сбора:

• в 2015 г. — до 15 октября 2015 г. (за 9 месяцев 2015 г.);
• в 2016 г. — до 1 февраля 2016 г. (за октябрь, ноябрь, декабрь 2015 г.);
• начиная с 2017 г. — ежегодно до 15 апреля года, следующего за отчетным.

Кроме того, проект содержит в том числе порядок возврата излишне уплаченного экологического сбора, средства от которого могут быть зачтены в счет будущих платежей или возвращены плательщику на основании заявления.

Как видим, порядок взимания экологического сбора был подробно разработан к концу мая текущего года. Все было готово к началу кампании по сбору нового экологического платежа. Предполагалось, что поправки в Федеральный закон № 89-ФЗ вступят в полную силу с 1 июля 2015 г. Однако, к сожалению, в нашей стране такие коренные преобразования редко воплощаются в жизнь.

Отметим, что представители бизнеса в лице Торгово-промышленной палаты и Минэкономразвития выступали категорически против внедрения данного подхода к обращению с отходами. В своей апрельской статье автор упоминала, что бизнесу ранее было обещано не повышать налоговую нагрузку в течение ближайших 4 лет. Естественно, экологический сбор стал для него неприятной неожиданностью, хотя формально этот сбор и не относится к налогам. Ведь такое стремительное введение экологического сбора при отсутствии хотя бы минимального подготовительного периода для многих предпринимателей означало бы, что им придется начать оплачивать сбор сразу — буквально «с места в карьер». Времени на организацию и внедрение утилизации товаров у них практически не было. Таким образом государство рассчитывало в первые годы после введения данного платежа получить весомую прибыль, пока предприниматели не могли обеспечивать установленные нормативы утилизации.

Именно по этим причинам в ходе поэтапного введения в действие законодательных изменений не прекращалось давление со стороны бизнеса на Правительство Российской Федерации. Итогом прессинга стало заседание Правительства от 1 июня 2015 г., на котором было принято решение о наложении моратория на лицензирование операторов по обращению с отходами и взимание экологического сбора:

Таким образом, «президентская» реформа системы обращения с отходами была сведена действиями Правительства к нулю. Без механизма взимания экологического сбора государство не имеет рычагов финансового давления на бизнес. Создание в нашей стране цивилизованного рынка обращения с отходами отодвигается на неопределенный срок, и мы вновь возвращаемся к практически бесконтрольному обращению с отходами без перспектив сокращения объемов образующихся отходов.

Новый институт регионального оператора в сфере обращения с отходами[14], введение обязательных программ развития отрасли обращения с отходами в каждом субъекте Российской Федерации — все это теперь фактически заморожено.

Поправки к Федеральному закону № 89-ФЗ, которые обсуждались так долго, по сути теперь бездействуют. Без финансового контроля отрасли обращения с отходами рециклинг развиваться не сможет. Единственный источник средств, за счет которых можно будет продолжать «латать дыры» в инфраструктуре переработки отходов, — это повышение тарифов на вывоз и захоронение отходов. То есть вновь финансовое бремя ложится на плечи рядовых граждан-налогоплательщиков. Зато предприниматель, по словам премьер-министра, теперь может спокойно планировать свой бизнес на годы вперед, зная, сколько налогов он должен заплатить.

На наш взгляд, подобный исход дела с отступлением по всем фронтам вызван именно срочностью введения экологического сбора. Для многих предпринимателей подобная реформа всегда была неопределенной перспективой будущего, и тут в конце прошлого года неожиданно выяснилось, что сбор нужно будет оплачивать уже в 2015 г. Большинство из них не запланировало в своем бюджете средств на уплату данного вида платежа. При этом Федеральный закон № 458-ФЗ был принят, а подзаконные акты, вносящие ясность и позволяющие хотя бы примерно подсчитать убытки от уплаты сбора, отсутствовали. Напряжение нагнеталось еще и тем, что с начала года инвестиционный поток в российский рынок заметно уменьшился.

После столь резкой смены курса было опубликовано заявление одного из участников совещания о том, что введение моратория на данный сбор и на некоторые другие неналоговые сборы позволит за 4 года сэкономить 1,5 трлн руб., однако, каким образом будет сэкономлена такая колоссальная сумма, не уточняется:

Отметим, что, помимо экологического сбора, был введен мораторий на некоторые другие ключевые платежи. Так, пока не планируется взимать плату за ущерб, причиненный централизованным системам водоотведения, и плату за сброс загрязняющих веществ. Также введен мораторий на создание материальных финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и на увеличение тарифов за оформление выдачи ветеринарно-сопроводительных документов.

Теперь приведем извлечение из протокола «злополучного» совещания:

Что касается установления нормативов утилизации для отдельных категорий товаров, предлагаем вам ознакомиться со следующим материалом:

По словам законодателей, выступавших с докладами на прошедшей 26–28 мая 2015 г. Международной выставке-форуме по управлению отходами, природоохранным технологиям и возобновляемой энергетике «ВэйстТэк-2015»[19], многие переработчики вторсырья требуют скорейшего утверждения нормативов утилизации, чтобы по максимуму использовать производственные мощности, в то время как производители и импортеры продукции, наоборот, настаивают на нулевом нормативе.

В заключение отметим, что в настоящее время обсуждается введение моратория на основной экологический платеж — плату за негативное воздействие на окружающую среду. Если это действительно произойдет, можно будет считать, что система экологического контроля и надзора в стране потерпит полный крах. Любое дальнейшее ее развитие будет просто бессмысленным!