Новая система обращения с ТКО: светлое будущее или путь в никуда?

НОВЫЕ ПРАВИЛА ОБРАЩЕНИЯ С ТКО

В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»[1] (далее — Федеральный закон № 458-ФЗ) в Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) было введено новое понятие «твердые коммунальные отходы».

СЛОВАРЬ

Твердые коммунальные отходы (ТКО) — отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

С 1 января 2016 г. Федеральный закон № 89-ФЗ будет дополнен целой главой — гл. V.1 «Регулирование деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами»[2], включающей следующие статьи:

• ст. 24.6 «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами»;
• ст. 24.7 «Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами»;
• ст. 24.8 «Виды деятельности и тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, подлежащие регулированию»;
• ст. 24.9 «Порядок государственного регулирования тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами»;
• ст. 24.10 «Расчет объема и (или) массы твердых коммунальных отходов»;
• ст. 24.11 «Право на получение информации в области обращения с твердыми коммунальными отходами»;
• ст. 24.12 «Организация государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами»;
• ст. 24.13 «Инвестиционная программа оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами».

Так, согласно предусмотренным изменениям для осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО на территориях субъектов Российской Федерации будут определены региональные операторы.

СЛОВАРЬ

Региональный оператор по обращению с ТКО — оператор по обращению с ТКО — юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с собственником ТКО, которые образуются и места сбора которых находятся в зоне деятельности регионального оператора (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Статус регионального оператора будет присваиваться юридическому лицу на основании конкурсного отбора на срок не менее 10 лет.

Свою деятельность региональные операторы должны будут осуществлять в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами, разработка и утверждение которых с 1 января 2016 г. будут отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Отметим, что на сегодняшний день непонятно, в чем будет заключаться роль нерегионального оператора.

В 2016 г., помимо кардинальных изменений в экологическом законодательстве, планируются разительные перемены в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Так, взамен услуги «вывоз мусора» вводится новая коммунальная услуга, которая будет носить название «обращение с твердыми коммунальными отходами».

Введение новой услуги повлечет за собой изменение порядка расчета размера платы за сбор и вывоз ТКО. В настоящее время размер платы за оказание данной услуги определяется в расчете на 1 м² общей площади занимаемого потребителем помещения. Согласно изменениям в Федеральном законе № 89-ФЗ плата будет рассчитываться исходя из нормативов накопления ТКО на 1 человека.

СЛОВАРЬ

Норматив накопления ТКО — среднее количество ТКО, образующихся в единицу времени (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

На услугу регионального оператора по обращению с ТКО органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации будет устанавливаться единый тариф, при этом не будут учитываться затраты оператора на обработку, утилизацию ТКО.

Региональный оператор будет обязан заключить договор об оказании услуг либо с управляющими организациями многоквартирных домов, либо напрямую с собственниками помещений.

Таким образом, все договорные отношения управляющих компаний с транспортирующими организациями, полигонами и прочими компаниями, осуществляющими деятельность по обращению с отходами жилищного фонда, должны закончиться до 31 декабря 2015 г., т.к. с 1 января 2016 г. единственной возможной стороной в отношениях, связанных с ТКО, для управляющих компаний (ТСЖ, ЖК, ЖСК и др.) станет региональный оператор — единая ресурсоснабжающая организация, которая будет предоставлять услугу по обращению с ТКО и получать за ее оказание деньги от жителей.

ЕСТЬ ПРОБЛЕМЫ — НЕТ РЕШЕНИЙ

В связи с рассмотренными изменениями возникает ряд нерешенных на данный момент проблем.

Так, одной из таких проблем является регулирование вопроса содержания и обслуживания контейнерных площадок. В большинстве регионов нашей страны решение этого вопроса раньше брали на себя управляющие компании, т.к. именно на них лежали обязанности по «вывозу мусора». Определенная часть выделенных на «вывоз мусора» средств шла на уборку контейнерных площадок и других мест накопления коммунальных отходов. После вступления в силу изменений законодательства, касающихся обращения с ТКО, управляющие компании не будут иметь финансовой возможности продолжать обслуживать площадки, т.к. денежные средства от жильцов за оказание услуги «обращение с твердыми коммунальными отходами» будет получать, как уже говорилось ранее, региональный оператор. Возможными вариантами выхода из данной ситуации могут стать, например, перевод площадок накопления в муниципальную форму собственности или же передача их в аренду различным специализированным организациям.

К сожалению, на сегодняшний день законодательством не обозначены границы балансового разграничения. Где заканчивается ответственность управляющих компаний и где начинается ответственность регионального оператора — пока неясно.

Следующая насущная проблема: что же такое ТКО? Соответствует ли новое определение всем известному определению понятия «твердые бытовые отходы»[3] (ТБО)? Определение ТКО, приведенное в действующей редакции Федерального закона № 89-ФЗ, порождает много вопросов. Один из них — принадлежность некоторых видов отходов к данной категории. Относятся ли к ТКО, например, отходы древесины, которые образуются в результате сезонного спиливания, обрезки и кронирования деревьев во дворах жилых домов? А смет от уборки территории? Ведь эти отходы (причем в большом количестве) образуются не в жилом помещении. Скорее всего, управляющим компаниям предстоит организовывать сбор дополнительных средств на уборку территории от вышеупомянутых отходов. Но согласятся ли жильцы с оплатой такого количества «услуг»? Не проявятся ли законодательные нововведения в виде захламленных мусорных площадок?

Еще раз приведем цитату из нового определения ТКО: «К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами». Нормативы же для юридических лиц будут рассчитываться исходя из количества сотрудников. То есть фактически большая часть работающего населения будет оплачивать оказание этой коммунальной услуги дважды.

Естественно, надежды по решению этих вопросов возлагаются на будущие поправки в Федеральном законе № 89-ФЗ и подзаконных актах. Но пока все эти поправки существуют лишь в проекте, в то время как изменения, касающиеся обращения с ТКО, вступят в силу уже с 1 января 2016 г.

Таким образом, наиболее сложные задачи сейчас стоят перед органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведь уже к началу 2016 г. им необходимо:

• разработать территориальные схемы обращения с отходами;
• определить региональных операторов;
• установить предельные тарифы (тарифы на обработку, обезвреживание и захоронение ТКО и единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с ТКО);
• утвердить региональные программы в области обращения с отходами;
• заключить договоры;
• восполнить недостаток объектов переработки отходов.

На все это у них осталось менее 5 месяцев.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ СХЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

На основании ст. 13.2 (вступит в силу 01.01.2016) Федерального закона № 89-ФЗ региональная программа в области обращения с отходами должна содержать:

1) значения целевых показателей в области обращения с отходами, в т.ч. с ТКО, достижение которых обеспечивается в результате реализации соответствующей программы;

2) перечень мероприятий в области обращения с отходами, в т.ч. с ТКО, с указанием ожидаемых результатов в натуральном и стоимостном выражении, включая экономический эффект от реализации соответствующей программы, сроки проведения указанных мероприятий. Данный перечень должен содержать мероприятия, направленные:

• на стимулирование строительства объектов, предназначенных для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения отходов, в т.ч. ТКО;
• софинансирование строительства объектов по сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов от использования товаров;
• стимулирование утилизации отходов;
• выявление мест несанкционированного размещения отходов;
• предупреждение причинения вреда окружающей среде при размещении бесхозяйных отходов, в т.ч. ТКО, выявление случаев причинения такого вреда и ликвидацию его последствий;
• обеспечение доступа к информации в сфере обращения с отходами;

3) информацию об источниках финансового обеспечения мероприятий в области обращения с отходами, в т.ч. с ТКО.

4) иные определенные органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопросы.

В соответствии со ст. 13.3 (вступит в силу 01.01.2016) Федерального закона № 89-ФЗ территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя:

1) данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации);

2) данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

3) данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам);

4) данные о нахождении мест сбора и накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации;

5) данные о месте нахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, в т.ч. ТКО;

6) баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в т.ч. ТКО, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

7) схему потоков отходов, в т.ч. ТКО, от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.

При этом территориальная схема должна быть в первую очередь реальным и функциональным рабочим инструментом.

КСТАТИ

Минприроды России разработан проект Постановления Правительства РФ «О требованиях к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами»[4], в соответствии с которым территориальная схема обращения с отходами включает в себя следующие разделы:
а) нахождение источников образования отходов;
б) количество образующихся отходов;
в) целевые показатели по утилизации, обезвреживанию и размещению отходов;
г) места сбора и накопления отходов;
д) объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, в т.ч. ТКО;
е) баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;
ж) схема потоков отходов;
з) электронная модель территориальной схемы обращения с отходами;
и) направления развития системы организации и осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;
к) приложения.

Как отметил заместитель Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации Р. Гизатулин: «Создание территориальной схемы управления потоками отходов на территории регионов — это один из способов формирования гарантии долгосрочного приема отходов. Тем самым мы подкрепляем уверенность производителя в том, что он сможет выполнить требования законодательства по переработке отходов». По его словам, реализация территориальных схем будет способствовать налаживанию прямого взаимодействия производителей товаров с компаниями, занимающимися утилизацией отходов, образующихся в результате использования этих товаров, станет условием создания отрасли по обращению с отходами[5].

В ходе разработки территориальных схем обращения с отходами и региональных программ в области обращения с отходами необходимо произвести подробный анализ обращения с отходами, их морфологического состава по сезонам и характеристик объектов переработки и размещения отходов, а также оценить общую экономическую целесообразность выбранных схем и программ.

РАЗРАБОТКА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ТКО

Субъекты Российской Федерации, помимо решения вышеперечисленных задач, должны в срочном порядке принять ряд законов и иных нормативных правовых актов в области обращения с ТКО.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации должны регулировать отношения, связанные:

• с порядком разработки, согласования и утверждения региональной программы в области обращения с отходами;
• содержанием и порядком заключения соглашения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и региональными операторами, а также условиями проведения торгов на осуществление сбора и транспортирования ТКО;
• порядком передачи органам местного самоуправления поселения или городского округа полномочий по установлению нормативов накопления ТКО (при необходимости);
• осуществлением деятельности региональными операторами.

ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ СБОР

Планируется, что на развитие отрасли будут направлены средства от уплаты экологического сбора.

Понятие «экологический сбор»[6] было введено Федеральным законом № 458-ФЗ с 1 января 2015 г. (см. ст. 24.2 и 24.5 Федерального закона № 89-ФЗ). Данный платеж относится к неналоговым доходам федерального бюджета и должен уплачиваться производителями, импортерами подлежащих утилизации товаров.

Суть вводимых изменений заключается в том, что производители, импортеры товаров обязаны обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров после утраты ими потребительских свойств самостоятельно либо посредством уплаты экологического сбора. Перечень таких товаров, включая упаковку, соответствующие нормативы утилизации, ставки экологического сбора по каждой группе товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, и порядок его взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации.

К СВЕДЕНИЮ

1 июня 2015 г. состоялось совещание с участием Правительства Российской Федерации по установлению предельных уровней неналоговых платежей предпринимателей и организаций, на котором было принято решение о введении до 1 января 2019 г. моратория в отношении неналоговых платежей предпринимателей и организаций. По результатам совещания был подготовлен протокол от 01.06.2015 № ДМ-П13-48пр с поручениями Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева, в т.ч. установить норматив утилизации в отношении всех категорий товаров в размере 0 %, за исключением аккумуляторных батарей, шин, бумаги, ламп накаливания, а также групп товаров, по которым уже осуществляется утилизация[7].

Средства, поступившие в федеральный бюджет в счет уплаты экологического сбора, будут распределяться посредством реализации государственных программ Российской Федерации в форме предоставления субсидий субъектам Российской Федерации по следующим направлениям:

• софинансирование региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем обращения с отходами;
• покрытие расходов на сбор, транспортирование, обработку, утилизацию отходов от использования товаров;
• покрытие дефицита средств, поступающих в счет оплаты населением услуг по обращению с ТКО;
• выполнение инженерных изысканий и подготовку проектной документации для строительства объектов, используемых для утилизации отходов, объектов обезвреживания отходов, строительство и оснащение таких объектов.

Указанные субсидии федерального бюджета будут предоставляться в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации, пропорционально численности населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации.

Напоследок отметим, что новая система обращения с отходами (см. рисунок) схожа с моделью регулирования в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

ВЫВОДЫ

1. Новая система обращения с отходами — это большой шаг в развитии современного общества. К сожалению, Федеральный закон № 458-ФЗ очень «сырой». А по причине отсутствия дополнительных подзаконных актов сроки реализации такой глобальной цели, как реформирование системы обращения с отходами, очень ограничены. Хочется верить, что это не отразится на качестве ее выполнения.

2. Начинать разработку региональных программ в области обращения с отходами и территориальных схем обращения с отходами желательно уже сейчас, т.к. до вступления в силу соответствующих положений Федерального закона № 458-ФЗ остается менее 5 месяцев, а внести корректировки всегда проще, чем создавать что-то с нуля.