Есть ли право на сброс сточных вод в случае недостижимых нормативов?

Какого решения ждать от территориального органа Росприроднадзора, подавая заявление на выдачу разрешения на сброс в пределах нормативов допустимых сбросов в случае, если по ряду веществ они не обеспечиваются?

Цель получения права на сброс сточных вод в водный объект достигается в несколько этапов:

1) оформление решения о предоставлении водного объекта в пользование;

2) утверждение нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водный объект (далее — НДС);

2.1) разработка и согласование плана снижения сбросов (в случае если НДС не достигаются);

3) получение разрешения на сброс в пределах НДС и (или) в пределах лимитов на сбросы.

Нередко водопользователи заблуждаются, будучи уверены, что наличие утвержденных НДС является гарантией получения разрешения на сброс в пределах НДС, включающего весь перечень веществ, в отношении которых НДС утверждены.

Однако вспомним процедуру утверждения НДС.

Водопользователь обращается в Росводресурсы с заявлением об утверждении НДС. При этом фактическое качество сточных вод по отдельным веществам может не соответствовать разработанным нормативам допустимых сбросов (иными словами, не достигаются НДС).

По результатам рассмотрения пакета документов водопользователя (в т.ч. согласования НДС с уполномоченными органами) административный орган утверждает НДС, после чего водопользователь обращается в Росприроднадзор за получением разрешения на сброс.

Следует подчеркнуть, что НДС утверждаются водопользователю вне зависимости от их достижения или недостижения.

Об этом свидетельствует то обстоятельство, что водопользователь в случае недостижения НДС разрабатывает и согласовывает с Росприроднадзором план поэтапного достижения утвержденных НДС (с целью дальнейшего установления лимитов на сбросы).

Извлечение
из Административного регламента[1]

Исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги

[…]
19. Перечень прилагаемых к заявлению документов, необходимых для получения разрешения на сбросы в пределах лимитов на сбросы:

согласованный с территориальным органом Росприроднадзора план снижения сбросов с учетом поэтапного достижения утвержденных НДС[2] по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы согласно Приложению 3 к настоящему Регламенту (в случае если их достижение Заявителем не обеспечивается);

отчет о выполнении указанного плана согласно Приложению 4 к настоящему Регламенту с приложением данных аналитических исследований по достигнутой эффективности реализованных мероприятий;

предложения по установлению лимитов на сбросы по каждому веществу, по которому утвержденный НДС не достигается, подготовленные в соответствии с согласованным с территориальным органом Росприроднадзора планом снижения сбросов с учетом поэтапного достижения утвержденных НДС.

Таким образом, согласование плана достижения НДС и установления лимитов на сбросы на период достижения НДС невозможно в отсутствие утвержденных НДС по каждому веществу, по которому НДС не достигается.

Итак, перед водопользователем встает вопрос выбора линии поведения:

1) разработать, согласовать план поэтапного достижения НДС для установления лимитов на сбросы в отношении веществ, по которым не достигается НДС;

2) обратиться в Росприроднадзор за получением разрешения на сброс в пределах НДС, невзирая на то, что НДС по ряду веществ не достигается.

Нередко водопользователи выбирают второй путь и представляют в административный орган заявление на выдачу разрешения на сброс в пределах НДС, ожидая на выходе увидеть в разрешении весь перечень веществ, для которых утверждены НДС.

Как должен повести себя государственный орган, получив подобное заявление?

Извлечение
из Административного регламента

Исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов

20. Для рассмотрения вопроса получения разрешения на сбросы Заявителем по собственной инициативе предоставляются:
[…]
НДС, утвержденные в установленном порядке, для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод с приложением данных о фактическом сбросе веществ[3] и микроорганизмов в водные объекты по каждому выпуску сточных и (или) дренажных вод, оформленных в установленном порядке;
[…]

Административная процедура «Выдача разрешения на сбросы»

[…]
45. В случае если Заявителем по собственной инициативе не предоставлены документы, указанные в пункте 20 настоящего Регламента, ответственным исполнителем формируется и направляется межведомственный запрос в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Формирование и направление межведомственного запроса осуществляется ответственным исполнителем в срок, не превышающий 3 рабочих дня.
[…]

Обозначим три предполагаемых варианта развития событий:

1) административный орган выдает заявителю разрешение на сброс в пределах НДС, несмотря на то, что по некоторым веществам НДС не достигается;

2) административный орган выдает заявителю разрешение на сброс в пределах НДС только в отношении тех веществ, по которым достигается НДС;

3) административный орган отказывает заявителю в выдаче разрешения на сброс в пределах НДС по всем веществам.

На практике территориальные органы Росприроднадзора, не обнаружив в составе представленной документации согласованного плана снижения сбросов и предложений по лимитам на сбросы в отношении веществ, по которым НДС не достигаются, принимают одно из следующих решений:

1) кардинальное — решение об отказе в выдаче разрешения на сброс ввиду представления водопользователем недостоверной информации (под недостоверной информацией понимается умалчивание водопользователем того обстоятельства, что качество сточных вод не отвечает утвержденным НДС);

2) лояльное — решение о выдаче разрешения на сброс в пределах НДС только по тем веществам, по которым НДС достигается.

В большинстве случаев оба варианта решения не устраивают водопользователя, не озаботившегося разработкой плана снижения сбросов и получением разрешения на сброс в пределах лимитов на сбросы.

Так, в первом случае водопользователь полностью лишен права на сброс сточных вод в водный объект по причине отсутствия разрешения на сброс.

Во втором — водопользователь может правомерно сбрасывать в водный объект только те загрязняющие вещества, НДС для которых установлены разрешением на сброс. Применительно же к остальным веществам, присутствующим в сточных водах, водопользователь фактически будет осуществлять их сброс в отсутствие разрешения, что с точки зрения платы за негативное воздействие на окружающую среду приравнивается к сверхлимитному загрязнению.

Разумеется, второй вариант принятия решения территориальным органом Росприроднадзора менее болезненный для водопользователя, т.к. все же санкционирует сброс сточных вод в водный объект (хотя и с «усеченным» составом).

Однако многие водопользователи подобный результат предоставления соответствующей государственной услуги рассматривают как недопустимый произвол административного органа, обязанного — по их убеждению — выдавать разрешение на сброс в пределах НДС без оглядки на фактическое качество сточных вод.

Для поиска объективного варианта вновь обратимся к положениям Административного регламента.

Извлечение
из Административного регламента

Описание результата предоставления государственной услуги

14. При наличии утвержденных НДС и при условии, что достижение НДС обеспечивается, разрешение на сбросы выдается на срок действия указанных нормативов, если лимиты на сбросы не устанавливались.

15. Если НДС не обеспечиваются и при наличии лимитов на сбросы срок действия разрешения на сброс составляет один год с даты выдачи разрешения.
[…]

Следует обратить внимание, что, начиная с первых положений Административного регламента, госорган ограничен в выборе варианта положительного результата рассмотрения материалов, представленных водопользователем:

1) выдать разрешение на сброс в пределах НДС на срок действия утвержденных НДС[4];

2) выдать разрешение на сброс в пределах лимитов на сбросы сроком на 1 год.

Извлечение
из Административного регламента

Исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги

[…]
25. Основаниями для отказа в выдаче разрешения на сбросы в пределах утвержденных НДС являются:
[…]
г) выявление превышений установленных НДС (с учетом погрешности измерений) любого загрязняющего вещества, для сбросов которых не требовалось установление лимитов;
[…]
26. Основаниями для отказа в выдаче разрешения на сбросы в пределах лимитов на сбросы являются:
[…]
в) отсутствие согласованного с территориальным органом Росприроднадзора плана снижения сбросов с учетом поэтапного достижения установленных НДС по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы;
[…]

Так, если территориальный орган Росприроднадзора обнаруживает, что:

• фактическое качество сточных вод (по каким-либо веществам) не отвечает НДС;
• в составе материалов отсутствует согласованный план снижения сбросов, предусматривающий поэтапное достижение НДС по данным веществам;
• отсутствуют предложения по лимитам на сбросы в отношении веществ, для которых не обеспечивается достижение НДС,

то он не вправе в отношении данных веществ:

• выдать разрешение на сброс в пределах НДС (т.к. выявлены превышения НДС, запрос на установление лимитов отсутствует);
• выдать разрешение на сброс в пределах лимитов (т.к. отсутствует согласованный план снижения сбросов).

Однако в соответствии с абз. 9 п. 26 Административного регламента основания для отказа в выдаче разрешения в пределах лимитов на сбросы […] в отношении загрязняющих веществ, сбросы которых не обеспечивают НДС, не могут служить основанием для отказа в выдаче разрешения на сбросы в пределах утвержденных НДС других загрязняющих веществ, присутствующих в сбросах Заявителя и обеспечивающих НДС.

Таким образом, территориальный орган Росприроднадзора не вправе отказать заявителю в выдаче разрешения на сброс в пределах НДС по тем веществам, по которым НДС обеспечивается.

Получается, что действия территориальных органов Росприроднадзора по выдаче разрешений на сбросы только в отношении тех веществ, для которых обеспечивается достижение НДС, правомерны. И напротив, водопользователи не вправе претендовать на выдачу административным органом разрешения на сброс в пределах НДС по тем веществам, по которым НДС не достигается.