В июле многие природопользователи получили уведомления от территориальных органов Росприроднадзора, в которых указывалось на риски, связанные с применением методик расчета выбросов, не включенных в перечень методик расчета выбросов загрязняющих веществ, который формируется и ведется Минприроды России.
Нельзя было не удивиться тону, заданному в уведомлениях по поводу возможности привлечения к административной ответственности за применение подобных методик расчета выбросов.
Процитируем тезисы территориальных органов Росприроднадзора по проблеме:
• уведомление на сайте Балтийско-Арктического межрегионального управления Росприроднадзора[1]:
Письмом Росприроднадзора от 03.07.2020 № РН-09-03-31/20537 до территориальных органов доведена информация о том, что использование методик, не включенных в утвержденный перечень методик расчета, является нарушением требований […] и основанием для привлечения к административной ответственности.
• письмо Межрегионального управления Росприроднадзора по Саратовской и Пензенской областям от 10.07.2020 № 3438-И:
В настоящее время территориальные органы Росприроднадзора, а также юридические лица и индивидуальные предприниматели […] при определении величин выбросов загрязняющих веществ и установлении нормативов выбросов используют в основном методики расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, которые не утверждены ни одним из уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, что является нарушением требований […] и основанием для привлечения к административной ответственности. […]
Сложно сказать, кого именно собираются привлекать к административной ответственности территориальные органы Росприроднадзора, учитывая, что методики расчета выбросов применяются (по утверждению самих госорганов) как хозяйствующими субъектами, так и самими терорганами Росприроднадзора.
Что можно понять из уведомлений?
Из представленных выдержек можно выделить три смысловых посыла:
1. Использование методик, не включенных в утвержденный перечень методик расчета, является нарушением требований законодательства.
2. Лицо, использующее при определении величин выбросов и установлении нормативов выбросов методики расчета выбросов, которые не утверждены ни одним из уполномоченных органов исполнительной власти, является правонарушителем.
3. Такие нарушения (использование подобных методик) являются основанием для привлечения лиц (в т.ч. владельцев стационарных источников выбросов) к административной ответственности.
По первому утверждению надо признать его условную и частичную справедливость.
Второе утверждение, хотя и сформулировано не совсем корректно, подразумевает ту же мысль, что и первый пункт.
Так, действующее законодательство предусматривает необходимость проведения инвентаризации стационарных источников выбросов, в т.ч. расчетными методами.
Одновременно п. 2 ст. 22 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (в ред. от 26.07.2019) определяет, что:
1) порядок разработки и утверждения методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками устанавливается Правительством РФ;
2) формирование и ведение перечня указанных методик осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Пока маловато для категоричного утверждения о том, что для расчета выбросов обязательно должны применяться только методики расчета выбросов, включенные в перечень, формируемый Минприроды России.
Однако есть еще п. 10 Порядка проведения инвентаризации стационарных источников и выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, корректировки ее данных, документирования и хранения данных, полученных в результате проведения таких инвентаризации и корректировки, утвержденного Приказом Минприроды России от 07.08.2018 № 352 (в ред. от 17.09.2019; далее — Порядок № 352):
10. Перечень выбрасываемых загрязняющих веществ для каждого стационарного источника выбросов составляется на основе анализа данных о технологических процессах, в результате которых образуются выбросы, включая […] методики расчета выбросов, включенные в перечень методик расчета выбросов ЗВ, который формируется и ведется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. […]
Итак, действительно при инвентаризации выбросов с использованием расчетных методов (на стадии составления перечня выбрасываемых веществ) используются методики расчета выбросов, включенные в перечень методик расчета выбросов, который формируется и ведется Минприроды России (именно этому госоргану предоставлено соответствующее полномочие).
Как обстоят дела с наличием перечня методик?
Как известно, до сих пор Минприроды России перечень методик расчета выбросов не сформировало и не утвердило, т.е. в настоящее время перечень попросту отсутствует, не ведется.
При этом отдельно взятый природопользователь не всегда может хотя бы косвенно повлиять на появление такого перечня, потому что:
1) далеко не все природопользователи являются разработчиками методик расчета выбросов (чтобы инициировать процесс наполнения будущего перечня);
2) законодательство не предусматривает требований, обязывающих хозяйствующих субъектов направлять какие-либо методики расчета выбросов (разработанные такими хозяйствующими субъектами) в госорган, который формирует и ведет перечень методик.
Откуда тогда берется нарушение требований законодательства, о котором говорят территориальные органы Росприроднадзора?
Нарушение (с точки зрения наличия вины хозяйствующего субъекта), на наш взгляд, будет иметь место лишь в том случае, если владелец стационарных источников выбросов при проведении инвентаризации будет использовать методики, не включенные в утвержденный Минприроды России перечень методик расчета выбросов, при условии, что Министерство такой перечень сформировало.
Но если перечня не существует, то у нас остается лишь два варианта поведения при проведении инвентаризации выбросов.
Вариант 1
Расчетные методы при проведении инвентаризации выбросов не применять вовсе (вплоть до появления перечня методик, сформированного Минприроды России), считая, что само по себе применение расчетных методов при проведении инвентаризации является нарушением требований законодательства.
Надо понимать, что при таком варианте толкования на практике могут возникнуть существенные затруднения с определением перечня выбрасываемых веществ при проведении инвентаризации выбросов в ряде случаев.
Вариант 2
До появления перечня методик расчетов выбросов, сформированного Минприроды России, применять существующие методики (вне зависимости от того, включены или не включены они в какие-либо перечни). Именно этот подход используется долгие годы.
Хорошо известно, что природопользователи применяют (а терорганы Росприроднадзора де-факто признают возможность такого применения) методы (методики) расчетов выбросов, включаемые в перечни, ежегодно формируемые АО «НИИ Атмосфера». Разумеется, эти перечни не имеют какой-либо юридической силы, а лишь являются источником сведений о существующих методиках расчета выбросов.
Могут ли привлечь к ответственности?
Для привлечения лица к административной ответственности (даже если мы подберем подходящую статью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; далее — КоАП РФ) необходимо доказать наличие вины лица в допущенном нарушении.
При этом о наличии вины в совершении правонарушения можно говорить в том случае, если будет доказано, что у юридического лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых, в частности, КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
А как исполнить требование о применении методик расчета выбросов, включенных в перечень, формируемый Минприроды России, когда перечня не существует?
Более того, обратим внимание, что серьезность нарушения несколько переоценена: положение Порядка № 352, которое якобы нарушают природопользователи (по мнению Росприроднадзора), всего лишь называет источники сведений, на основании которых составляется перечень выбрасываемых веществ.
Список таких источников, указанных в п. 10 Порядка № 352, не является исчерпывающим и включает:
• документацию хозяйствующих субъектов, регламентирующую порядок проведения технологических операций и процессов на объекте;
• проектную (конструкторскую) документацию оборудования;
• материальный баланс применяемых технологических процессов;
• информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям;
• методики расчета выбросов, включенные в перечень методик расчета выбросов, который формируется и ведется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
А если прочитать между строк?
Может быть, задача «рассылки» территориальных органов Росприроднадзора в адрес природопользователей заключается не в том, чтобы анонсировать будущее привлечение к административной ответственности (в конце концов, окажись госорган прав, основания для привлечения к ответственности уже есть применительно ко многим природопользователям)?
На наш взгляд, причина такой активности в другом — таким образом госорганы пытаются форсировать формирование перечня методик расчета выбросов. Ведь именно разработчики методик являются поставщиками сведений, на основании которых Минприроды России формирует соответствующий перечень.
Так, для внесения сведений о методике расчета в перечень разработчик, его представитель (заявитель) направляет в Минприроды России заявку в свободной форме, подписанную руководителем организации или физическим лицом, в т.ч. индивидуальным предпринимателем, методику расчета с обосновывающими материалами, а также сведения о методике расчета (п. 6 Порядка формирования и ведения перечня методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, утвержденного Приказом Минприроды России от 31.07.2018 № 341).
Таким образом, именно разработчик методики расчета выбросов (его представитель) является надлежащим заявителем для включения конкретной методики в перечень, формируемый Минприроды России.
Отчасти эта догадка (об истинной задаче уведомлений, направляемых природопользователям) подтверждается фразой, содержащейся в письме Межрегионального управления Росприроднадзора по Саратовской и Пензенской областям от 10.07.2020 № 3438-И:
В целях формирования достаточного Перечня методик расчета и исключения нарушений требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха, хозяйствующим субъектам, поднадзорным территориальным органам Росприроднадзора необходимо актуализировать методики, используемые для расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, и в соответствии с требованиями пункта 6 Приказа № 341 направить их в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации для внесения сведений о методиках расчета в Перечень методик расчета.
Примечательно, что территориальный орган «додумывает» порядок формирования перечня и предлагает не кому-нибудь, а именно хозяйствующим субъектам, использующим методики расчета выбросов (а не разработчикам методик), актуализировать используемые методики и направить их в Минприроды России.
Представляется, что такое «требование» не соответствует действующему законодательству ни по форме, ни по содержанию.
Для физических лиц
Для юридических лиц
Подписка по каталогам