Документация в области обращения с отходами: необходимость обновления законодательной базы

Как и все вопросы в нашей стране, когда дело касается законодательной базы и четкой реализации ее требований законопослушными лицами, ситуации, возникающие в ходе решения проблем с обращением с отходами, часто бывают довольно запутанными и тупиковыми. Автор статьи и сам неоднократно сталкивался с такими коллизиями, которые юридически либо не имели решения вовсе, либо имели несколько взаимоисключающих решений, причем все они могли быть оправданы с точки зрения действующего законодательства.

Существует немало серьезных статей по данной проблематике, где поднимаются вопросы фундаментального характера. Не вызывает сомнений необходимость дальнейшего развития государственной экологической политики в сфере обращения с отходами, внедрения методов материальной стимуляции соблюдения экологического законодательства. Часто можно услышать заявления о важности повсеместного внедрения экологического мониторинга не только на государственном уровне, но и на уровне простых природопользователей [1].

В данной статье автор не ставит перед собой столь глобальных задач, как выявление крупных брешей в государственном экологическом праве. Мы рассмотрим проблемы законодательства в сфере обращения с отходами с более приземленной точки зрения экологов-производственников, экологов-разработчиков и руководителей предприятий, столкнувшихся в той или иной мере с такими проблемами.

Обращение с отходами производства и потребления — один из самых болезненных вопросов для экологической службы предприятия. Обсудим проблемы законодательства в данной области по порядку.

На каждом предприятии, будь то малое производство или промышленный гигант, данный аспект природопользования отражается в ряде природоохранных документов. Основным из них по-прежнему остается проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР). Данный документ разрабатывается каждые 5 лет всеми природопользователями, не относящимися к малому и среднему предпринимательству, согласно п. 3 с. 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ). Разработка и согласование данного документа регламентируется целым рядом подзаконных актов. Законодательно-методический аспект в основном интересует организации, которые занимаются разработкой проектной документации, потому что непосредственно природопользователю документ приходит уже в готовом к эксплуатации виде. Но часто из-за нестыковок законодательства проблемы, начинающиеся на этапе разработки, затрагивают и природопользователя в том числе.

Возьмем, например, единственное методическое пособие по разработке ПНООЛР — Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — Методические указания), утвержденные Приказом Ростехнадзора от 19.10.2007 № 703 (далее — Приказ № 703). Выпущенные почти шесть лет назад, сейчас Методические указания нуждаются в корректировке в соответствии с последними изменениями в экологическом праве.

Так, в ходе разработки ПНООЛР по Методическим указаниям среди прочих заполняется табл. 2.11 «Схема операционного движения отходов», в столбцах 13–15 которой отражается информация о размещении отходов в течение года:

• в графе 13 — количество отходов, планируемых к размещению в течение года, в тоннах;
• в графе 14 — операции по размещению отходов:

– хранение сроком до 3 лет;

– хранение сроком более 3 лет;

– захоронение;

• в графе 15 — инвентарный номер объекта размещения отходов.

Таким образом, ранее в данные столбцы таблицы вносились сведения о лимитах на размещение отходов сообразно имеющимся накопителям отходов на площадке и срокам хранения тех или иных видов отходов согласно санитарным нормам. Но сегодня в понятие «размещение отходов» вкладывается иной смысл:

• размещение отходов — хранение и захоронение отходов;
• хранение отходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;
• захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;
• объект размещения отходов — специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и др.) (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Приходится учитывать данные изменения при разработке ПНООЛР и искать компромиссный выход из ситуации.

Например, в регионе, где трудится автор статьи, в столбцах 13–15 сейчас ставятся прочерки.

Однако известно, что в иных регионах Росприроднадзор рекомендует заносить в эти столбцы лимиты на размещение (т.е. временное накопление) отходов на промышленной площадке.

То же самое можно сказать и о табл. 2.14 «Характеристика объектов хранения отходов сроком до 3 лет. Обоснование предельного количества накопления отходов», где, во-первых, указан уже неактуальный срок предельно допустимого накопления отходов (на данный момент он составляет 6 месяцев), а во-вторых, вновь используется термин «размещение», который сегодня однозначно подразумевает наличие специального объекта размещения отходов, внесенного в Государственный реестр.

Тот же казус наблюдается в большинстве таблиц ПНООЛР, вплоть до табл. 2.19 «Предложения по лимитам на размещение отходов», на основании которой выдается Документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — Документ об утверждении НООЛР). Образец данного Документа был утвержден позднее Приказом Минприроды России от 25.02.2010 № 50 «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (в ред. от 22.12.2010; далее — Приказ № 50), в котором новшества в определении терминов были учтены. Все эти нюансы приходится как-то обходить при разработке ПНООЛР, что часто бывает причиной отказа в его согласовании.

Помимо такого рода недостатков, вытекающих непосредственно из произошедших за время действия Приказа № 703 правовых изменений, в Методических указаниях существует целый ряд необоснованных положений. Данный документ предъявляет высокие требования к разработке и согласованию ПНООЛР, что является серьезным фактором удорожания стоимости разработки проектов и тормозит развитие предпринимательства. Данная позиция высказана в письме Минэкономразвития России к Минприроды России от сентября 2012 г., в котором проведена подробная экспертиза Методических указаний с привлечением к обсуждению документов субъектов предпринимательства. Согласно полученным в ходе экспертизы результатам представителей экспертной комиссии заинтересовали следующие вопросы.

К СВЕДЕНИЮ

Методические указания были разработаны и выпущены еще Ростехнадзором, тогда как полномочия его в данной сфере уже давно переданы Росприроднадзору. Таким образом, нарушен пункт Приказа № 50, согласно которому ПНООЛР разрабатываются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Минприроды России. Такие методические указания на данный момент отсутствуют.

Естественным является возмущение представителей бизнеса тем фактом, что при малейшем изменении существующего на момент разработки ПНООЛР технологического процесса необходимо разрабатывать полностью новый ПНООЛР, т.к. ни Методические указания, ни иные нормативные документы не предусматривают возможности корректировки проекта. Здесь автор как практикующий разработчик должен высказаться в поддержку предпринимательства, т.к. часто возникают ситуации, при которых небольшие изменения в технологическом процессе практически не влияют ни на номенклатуру образующихся отходов, ни на их количественные нормативы. В итоге требование приобретает бюрократический характер.

Требование Методических указаний об установлении нормативов образования и накопления каждого вида отхода отдельно также представляется оторванным от реальности, т.к. значительная часть отходов на предприятиях накапливается в смеси, в связи с чем дальнейший раздельный учет отходов вести затруднительно. Часто данные об учете таких отходов, указанные в техническом отчете и иных документах, берутся, что называется, «с потолка» либо вычисляются расчетными методами. С другой стороны, если принять это заключение экспертов во внимание и попытаться данное требование Методических указаний устранить, то каким образом нормировать отходы в смеси и как контролировать данный процесс?

Множество избыточных требований содержится в Методических указаниях и по вопросам, касающимся использования отходов на предприятии (тогда как законодательно использование отходов никак не регламентируется), мониторинга объектов размещения отходов и других спорных на данный момент вопросов.

Таким образом, на сегодняшний день однозначно существует необходимость в переработке Методических указаний в соответствии с реалиями экологического права и его общим курсом на либерализацию требований в обращении с отходами.

Другой основополагающий документ, используемый разработчиками в качестве настольного, — это уже упомянутый Приказ № 50. Начнем обсуждение данного документа с насущной проблемы. Во всех регионах страны постоянно возникает вопрос, касающийся необходимости разработки ПНООЛР для лечебно-профилактических учреждений [2] (далее — ЛПУ). В Приказе № 50 данная проблема оговорена лаконично: действие данного Приказа на ЛПУ не распространяется. Хочется спросить: какой же тогда документ распространяется на отходы от ЛПУ? И если сейчас такого документа нет, кроме СанПиН 2.1.7.2790-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами», нужно ли разрабатывать ПНООЛР для медицинских учреждений? К сожалению, не первый год данный вопрос остается без ответа. В разных ситуациях контролирующие органы действуют по-разному:

• заставляют делать паспорта на медицинские отходы, даже получать лицензию на обращение с такими отходами, но при этом затрудняются сказать, в каком нормативном акте указаны такие требования;
• рекомендуют все-таки разработать ПНООЛР в так называемом декларативном порядке.

В итоге ЛПУ так и остаются «в подвешенном состоянии»: некоторые без ПНООЛР, другие — с ПНООЛР, но без утвержденного Документа об утверждении НООЛР. Надеемся, что этот правовой вакуум когда-нибудь будет заполнен и у ЛПУ появится возможность нормировать образование своих отходов и отчитываться перед государством по установленной форме.

Помимо этого вопроса, уже не раз обсуждавшегося в среде экологов, обращает на себя внимание ситуация со структурными подразделениями предприятия. Согласно п. 5 Методических указаний в случае наличия у хозяйствующего субъекта территориально обособленных подразделений (филиалов), расположенных в разных муниципальных районах или городских округах, ПНООЛР разрабатываются для каждого территориально обособленного подразделения (филиала) отдельно. По поводу данного пункта природопользователи неоднократно возмущались: зачем принципиально разрабатывать отдельные проекты на каждое подразделение, ведь это, как правило, выходит дороже по стоимости, нежели общий проект? Почему бы не предоставить здесь право выбора природопользователю? К сожалению, Приказ № 50 никакой новой информации по данному вопросу не дает.

Еще один нерешенный вопрос, уже обросший объемной судебной практикой, — это необходимость разработки ПНООЛР для организаций, не являющихся ни предприятиями крупного бизнеса, ни субъектами малого и среднего предпринимательства. Это всевозможные некоммерческие организации, благотворительные фонды, товарищества (например, товарищества собственников жилья (далее — ТСЖ)), жилищно-строительные кооперативы (далее — ЖСК). Так как отдельно эти юридические лица не оговорены ни в Федеральном законе № 89-ФЗ, ни в перечисленных документах, Росприроднадзор по умолчанию признает для них необходимой разработку ПНООЛР. Однако стоит начать разработку, как выявляется целый ряд правовых коллизий.

Например, ТСЖ или ЖСК по сути представляют собой объединения из нескольких граждан, работающих без какого-либо офиса, без средств на балансе, даже без оргтехники. С трудом удается подобрать даже перечень отходов для ПНООЛР, помимо бытового мусора от сотрудников. Однако Росприроднадзор и здесь нашел выход: в проектах учитывается образование отходов от жильцов домов, управляемых данным ТСЖ. Такое решение представляется сомнительным с точки зрения законодательства, ведь отходы от деятельности жильцов принадлежат не юридическому, а физическому лицу, и указывать нормативы их образования в ПНООЛР, пусть даже в декларативном порядке, не имеет юридического смысла.

В своей профессиональной практике автор имел возможность ознакомиться с рядом судебных дел по данному спорному вопросу.

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Рассмотрим Решение Фрунзенского районного суда г. Саратова. В ходе проверок прокуратурой района ряда ЖСК было обнаружено, что ни у одного из них не были разработаны ПНООЛР. Суд рассмотрел представленные ответчиком аргументы, в которых был сделан акцент на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 110 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищным или жилищно-строительным кооперативом признается добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления многоквартирным домом. Соответственно, в ходе деятельности членов ЖСК образуются бытовые отходы потребления, принадлежащие им на праве собственности. Цель членов ЖСК — удовлетворение потребностей граждан в жилье и управление жильем. ЖСК в имущественном обороте выступает не в своих интересах, а в интересах членов ЖСК. Таким образом, было вынесено решение, что ЖСК не являются субъектами права, обязанными разрабатывать ПНООЛР.

На основе таких судебных решений напрашивается вывод о необходимости срочного пересмотра законодательных актов с конкретным указанием, нужны ли организациям такого типа проекты ПНООЛР, и если не нужны, то в каком виде они должны отчитываться перед государством.

Если обсуждать тему пробелов в законодательной и методической базе с точки зрения разработчиков ПНООЛР, то основная проблема методик, по которым разрабатываются такие проекты, — это нехватка методических указаний, согласованных наделенным соответствующими полномочиями органом. Как упоминалось ранее, такие методики должны быть утверждены Минприроды России. На данный момент разработчики имеют в своем распоряжении ворох различных пособий, созданных всевозможными научно-исследовательскими институтами, отраслевыми ведомствами, фирмами-разработчиками и прочими организациями. Схожие проблемы есть и у «воздушников» (разработчиков проектов предельно допустимых выбросов, санитарно-защитных зон), но у них хотя бы есть неофициальный методический центр ОАО «НИИ Атмосфера», рекомендующий ту или иную методику и имеющий авторитет даже среди инспекторов Росприроднадзора. В случае же с отходами при расчете нормативов их образования разработчик волен использовать любую приглянувшуюся ему справочную литературу. Однако нет никакой гарантии, что инспектор, проверяющий ПНООЛР, разделит его симпатии к данной литературе — отсюда бесконечные возвраты проектов на доработку.

Подозреваем, что даже в рамках обсуждения только тех проблем, которые касаются разработки и утверждения ПНООЛР, в данной статье упомянуты далеко не все пробелы в законодательстве, мешающие четкому функционированию системы контроля за обращением с отходами. Мы лишь попытались обратить внимание на некоторые из наиболее значимых на наш взгляд. Будем надеяться, что наше государство нас услышит и сделает жизнь простого эколога на предприятии чуть легче.