Кто платит, тот и заказывает музыку?

В начале текущего года природопользователи получили возможность познакомиться с развернутой правовой позицией Росприроднадзора, выраженной в письме от 20.02.2014 № СН-08-02-31/2469 «Об установлении нормативов допустимых сбросов веществ на водосборные площади» (далее — Письмо № СН-08-02-31/2469), по вопросу нормирования негативного воздействия на окружающую среду (далее — НВОС) при сбросе загрязняющих веществ на рельеф местности и корреспондирующему вопросу внесения платы за указанный вид НВОС.

Справедливо будет отметить, что позиция, которая нашла отражение в Письме № СН-08-02-31/2469, не содержит «свежих» мыслей, основанных на положениях природоохранного законодательства. Однако настойчивость, с которой природоохранное ведомство подталкивает хозяйствующих субъектов к нарушению обязательных требований в области охраны окружающей среды, заслуживает внимательного изучения и анализа.

К сожалению, Письмо № СН-08-02-31/2469 не содержит и намека на риски, с которыми сопряжен выбор предложенного Росприроднадзором правового подхода, кстати говоря, давно прижившегося в различных субъектах Российской Федерации. И подход этот прост: чтобы исключить административные риски, связанные со сбросом сточных вод на рельеф местности в отсутствие разрешения на сброс, необходимо внести плату за сверхлимитное загрязнение (!!!) водного объекта[1].

Однако правоприменительная практика, примеры которой будут рассмотрены в рамках настоящей статьи, свидетельствует о том, что такой способ восполнения правового пробела очень часто оказывается бездейственным, в силу чего данная статья призвана открыть обратную сторону медали, о которой, как правило, предпочитает умалчивать орган государственного экологического надзора, почему-то отвечающий на вопрос «что делать?» предложением «как платить».

Итак, для начала отметим, что сброс загрязняющих веществ на рельеф местности является видом НВОС, по большей части лишенным нормативного правового регулирования.

В первую очередь, указанный «вид негативного воздействия» однозначно не идентифицирован в ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 12.03.2014; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ). Так, к понятию «сброс на рельеф местности» субъекты правоприменения относятся и как к сбросу загрязняющих веществ на водосборную площадь, и как к загрязнению почв, и даже как к опосредованному сбросу в водный объект (при его не удаленном от места сброса расположении). Это обусловливает сложности при осуществлении нормирования обозначенного НВОС и дальнейшего расчета платы за его оказание.

В целях восполнения пробела правового регулирования Госкомэкологией России в Методических указаниях по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных 29.12.1998 (далее — Методические указания), приведены рекомендации, согласно которым при расчете платы за НВОС следует расценивать сброс загрязняющих веществ на рельеф местности как неорганизованный сброс в водный объект и, следовательно, применять нормативы платы за сброс загрязняющих веществ в водный объект. В свою очередь, отсутствие разрешения на сброс порождает необходимость учета всей массы сброшенных загрязняющих веществ как сверхлимитной.

Изложенный подход, как впоследствии оказалось, вполне соответствует представлениям государственного органа, являющегося администратором доходов бюджета в части платы за НВОС, о наименее энергозатратном пути преодоления недостатков законодательства.

Получается, что при таком подходе, по молчаливому согласию того же органа исполнительной власти, нивелируется противоправный характер сброса загрязняющих веществ в окружающую среду в отсутствие разрешения на сброс, который, безусловно, является нарушением природоохранного законодательства и не может быть «оправдан» внесением сверхлимитной платы за НВОС.

Обратим внимание на то, что по этому поводу говорится в Письме № СН-08-02-31/2469:

Как видим, понимание проблемности ситуации у Росприроднадзора есть, более того, указанный довод государственного органа непосредственно подтверждает, что изначально никто не пытается поставить знак равенства между сбросом загрязняющих веществ в водный объект и сбросом загрязняющих веществ на водосборную площадь. Иначе пришлось бы применять правовое регулирование для нормирования одного вида НВОС к нормированию другого. Однако решение конкретной проблемы до настоящего момента не предложено ни в рассматриваемом Письме, ни в каком-либо другом документе Росприроднадзора и Минприроды России.

Так, в Письме № СН-08-02-31/2469 содержится позиция Росприроднадзора касательно вопроса расчета платы за вид НВОС, который на сегодняшний день не поддается нормированию:

Из указанного в очередной раз следует, что отсутствие порядка нормирования такого НВОС, как сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, отнюдь не выступает препятствием для пополнения бюджета платой за НВОС в отсутствие нормативов платы.

Обратим внимание на то, что отсутствие порядка нормирования трактуется административным органом как обстоятельство, исключающее возможность выдачи разрешения на сброс, в то время как отсутствие нормативов платы за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, по мнению Росприроднадзора, обусловливает необходимость применения нормативов платы за иной вид НВОС.

Примечательна также ссылка Росприроднадзора на сформировавшуюся судебную практику в части применения Методических указаний к отношениям, связанным со сбросом сточных вод на рельеф местности:

Обратившись к приведенным в извлечении решениям арбитражных судов, заинтересованные читатели узнают, что в соответствии с позицией ФАС Поволжского округа (Постановление от 26.08.2008 по делу № А65-30407/07), на которую, в частности, ссылается в Письме № СН-08-02-31/2469 Росприроднадзор:

«Методические указания […] носят лишь рекомендательный характер и предлагаемый ими расчетный путь определения количества загрязняющих веществ может быть использован, если природопользователь не осуществляет соответствующий мониторинг, либо осуществляемый природопользователем мониторинг не позволяет определить все количество загрязняющих веществ, сбрасываемых в поверхностные и подземные водные объекты и на водосборные площади.

Методические указания не носят обязательного характера, но это не означает, что ответчик не вправе использовать предлагаемые ими методики расчета количества загрязняющих веществ, поступающих в поверхностные и подземные водные объекты или на водосборные площади».

В свою очередь, как ФАС Поволжского округа, так и ВАС РФ в рамках рассмотрения дела № А65-30407/07 не оценивали вопрос правомерности применения нормативов платы за сброс загрязняющих веществ в водный объект при расчете платы за иные виды НВОС (а именно сброс загрязняющих веществ на рельеф местности). Предметом рассмотрения арбитражных судов был вопрос о допустимости применения положений Методических указаний, регулирующих порядок и особенности определения массы сброса загрязняющих веществ (в частности, массы сброса загрязняющего вещества с неорганизованным стоком с территории (водосбора) природопользователя).

Как говорится, ни прибавить, ни убавить. Таким образом, с уверенностью можно сказать, что ссылка в Письме № СН-08-02-31/2469 на признание арбитражными судами, в частности ВАС РФ, правомерности применения Методических указаний к расчету платы за сброс загрязняющих веществ на водосборные площади (рельеф местности), как минимум, некорректна.

И наконец, в завершение Письма № СН-08-02-31/2469 Росприроднадзор сообщает, что «…в настоящее время территориальные органы Росприроднадзора не вправе выдавать и продлевать разрешения на сбросы веществ, иных веществ и микроорганизмов на водосборные площади (на рельеф местности) до окончательного решения вопроса», т.е. до момента утверждения Минприроды России методики разработки нормативов допустимых сбросов при сбросе загрязняющих веществ на рельеф местности.

Таким образом, содержание изложенной в Письме № СН-08-02-31/2469 позиции Росприроднадзора может быть представлено в виде следующих тезисов:

1) ввиду отсутствия порядка нормирования допустимых сбросов загрязняющих веществ на рельеф местности оформление разрешения на сброс невозможно;

2) при расчете платы за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности необходимо применять Методические указания;

3) при отсутствии разрешения на сброс загрязняющих веществ на рельеф местности плата за сброс исчисляется как за сверхлимитное воздействие на окружающую среду с применением пятикратного повышающего коэффициента.

Как видим, в данном Письме нет ни слова о правовых последствиях самого факта сброса сточных вод на рельеф местности в отсутствие разрешительной документации, что приводит к мысли обратиться к букве закона.

Так, бесспорным является тезис о том, что действующим законодательством не установлен порядок определения платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности поверхностным стоком, а также нормативы платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности поверхностным стоком.

В то же время Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 утверждены:

• нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными источниками;
• нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ передвижными источниками (для различных видов топлива);
• нормативы платы за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в т.ч. через централизованные системы водоотведения;
• нормативы платы за размещение отходов производства и потребления.

В свою очередь, Методические указания не являются нормативным правовым актом и не имеют обязательной юридической силы, а вопрос об их применении решается природопользователем самостоятельно.

Так, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти для признания их таковыми и обязательного применения должны соответствовать, в частности, следующим требованиям:

• должны быть зарегистрированы Минюстом России в установленном порядке;
• должны быть опубликованы в официальных источниках опубликования нормативных правовых актов.

При этом Методические указания не соответствуют ни одному из перечисленных требований. Более того, в соответствии с письмом Минюста России от 20.12.1999 № 10634-ЭР «О вопросе государственной регистрации Методических указаний по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты» Методические указания не нуждаются в государственной регистрации, поскольку не содержат правовых норм и носят рекомендательный характер.

Из этого следует, что требования об осуществлении платы за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности по базовым ставкам платы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты не соответствуют действующему законодательству.

Более того, практика «умолчания» неправомерности сброса загрязняющих веществ на рельеф местности в отсутствие разрешения на сброс образует следующие риски:

• привлечения природопользователя к административной ответственности по ст. 8.1, ч. 2 ст. 8.6, ч. 4 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) (в случае очевидного поступления загрязняющих веществ в водный объект по рельефу местности);
• взыскания вреда, причиненного окружающей среде (в частности, в результате химического загрязнения почв).

К сожалению, указанные административные и экономические риски не являются результатом необоснованных умозаключений, а подтверждены реальными примерами судебной практики.

Однако последствия сброса сточных вод на рельеф местности в отсутствие разрешительной документации не ограничиваются возможностью привлечения лица к административной ответственности. Например, из Постановления ФАС Уральского округа от 22.05.2012 № Ф09-3055/12 по делу № А60-19598/2011 следует, что заблуждения хозяйствующего субъекта относительно допустимости сброса загрязняющих веществ на рельеф местности являются предвестником экономических рисков, связанных с возмещением вреда, причиненного почвам.

В то же время необходимо отметить, что существуют и сравнительно положительные для хозяйствующего субъекта примеры судебной практики.

Иными словами, арбитражный суд фактически установил, что отказ административного органа в выдаче разрешения на сброс загрязняющих веществ на рельеф местности в дальнейшем исключает возможность административного понуждения хозяйствующего субъекта к получению разрешения на сброс. Более того, изложенная спорная ситуация показательна еще и тем, что является примером нелояльности органа государственного экологического надзора к сбросу загрязняющих веществ на рельеф местности без разрешения.