Вопросы «цвета» в экологии

В этой заметке мы хотим рассказать о «зеленых», «коричневых» и «черных» экологах, поделиться некоторыми мыслями о сути практической деятельности экологов предприятий и представителей надзорных органов, о соразмерности штрафных санкций нарушениям в природоохранной сфере.

Как-то на одном весьма представительном экологическом собрании довелось услышать спор двух очень уважаемых в экологическом сообществе личностей. Один из них назвал специалистов, работающих на промышленных предприятиях или представляющих их интересы, «коричневыми экологами», которых следует отличать от «зеленых экологов», заботящихся о природе и ее защите. Его оппонент стал активно возражать — и против такого разделения по «цветному» признаку, и против слова «коричневый», которое, по его мнению, имеет негативный контекст; сказал, что все экологи — вне зависимости от того, работают ли они на предприятиях, в государственных органах или в экоаудиторских компаниях, — должны быть «зелеными» и в первую очередь думать о защите природы, а уже потом — об интересах конкретных предприятий.

Не будем уподобляться шариковым и скажем, что мы согласны с обоими. Забота о природе и о ее сохранении должна быть одной из главных задач не только эколога, а любого нормального человека и гражданина. Другое дело, что, выбрав профессию эколога, мы в своей деятельности, как правило, занимаемся чем-то одним — либо участвуем в сохранении живой природы, либо вносим посильный вклад в деятельность предприятий, чтобы она не наносила вред окружающей среде и/или хотя бы соответствовала установленным законодательством требованиям. Поэтому не так важно, будем ли мы называть первое направление деятельности «зеленым» или «синим», а второе — «коричневым» или «серо-буро-малиновым». Суть в том, что эти два направления деятельности редко между собой пересекаются.

КСТАТИ

Коричневый цвет не является таким уж «изгоем» (ведь бывают предметы или одежда коричневого цвета!), а разделение по принципу «зеленый»/«коричневый» встречается довольно часто. Достаточно распространено это на Западе, где модель устойчивого развития называют «зеленой экономикой», в отличие от традиционной «коричневой экономики»; хотя в данном случае некоторый негативный подтекст все же есть, ведь имеется в виду, что традиционная модель экономики связана с истощением природных ресурсов и загрязнением природной среды.

Но поскольку повсеместный переход к идеальной «зеленой экономике» не осуществлен (и до этого далеко!), то предприятия и государства вынуждены существовать в реальных условиях. В этих условиях предприятия образуют отходы, осуществляют выбросы и сбросы загрязняющих веществ, а государство устанавливает экологические требования к деятельности предприятий и контролирует их соблюдение.

Для уменьшения загрязнений, снижения выбросов и сбросов предприятия могут внедрять технологии очистки сбросов и выбросов, малоотходные технологии. Природоохранные проекты, на это нацеленные, так часто и называют — «коричневые» проекты, в отличие от «зеленых» проектов — например, связанных с созданием парков, заповедников.

Если «зеленые» экологи могут спокойно заниматься животными, птицами и растениями, то экологи предприятий (ладно-ладно! — не будем их пока называть «коричневыми») думают о зверушках и цветочках только в свободное время, а на работе вынуждены следить за тем, чтобы деятельность предприятий соответствовала общим и конкретным требованиям, установленным законодательством. Эти требования в общем виде включают в себя:

1) наличие на предприятии обязательных документов, так или иначе связанных с экологическими вопросами (от регламентов и инструкций до паспортов отходов, разрешений на выбросы и сбросы, журналов учета отходов и т.д.);

2) соответствие характеристик деятельности предприятия за определенный период установленным правилам и нормам (отсутствие превышения лимитов на размещение отходов, валовых выбросов и сбросов загрязняющих веществ);

3) соответствие деятельности предприятия в целом и конкретных производственных ситуаций в каждый определенный момент времени установленным правилам и нормам (отсутствие превышения максимальных разовых выбросов и сбросов, отсутствие выбросов и сбросов запрещенных веществ, соответствие текущей деятельности по обращению с отходами установленным правилам и требованиям, соблюдение правил накопления и хранения отходов и т.п.).

Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований по любому из указанных направлений может повлечь за собой — при выявлении нарушений контролирующими органами — значительные штрафные санкции. И если задача экологов предприятий — обеспечить выполнение требований, то задача контролирующих органов (какой цвет выберем для них — красный?) — проверить соблюдение требований, выявить и/или предотвратить нарушения, которые могут нанести вред окружающей среде.

И здесь мы сталкиваемся с проблемами, связанными с компетентностью представителей надзорных органов, а также с соразмерностью наказания выявленному нарушению. Компетентный специалист, состоящий на государственной службе, выявит реальное нарушение в деятельности того или иного предприятия, классифицирует его должным образом, примет разумные меры к тому, чтобы предприятие устранило нарушение. Желательно при этом, чтобы штрафные санкции, которые представитель государственного органа наложит на предприятие, были адекватны самому нарушению и финансовым возможностям предприятия. Также желательно, чтобы, устраняя возникшие нарушения, предприятие могло выполнять и свои основные производственные функции, если имеющиеся нарушения не связаны с реальным вредом для окружающей среды или если причиненный или потенциальный вред является ничтожно малым по сравнению с вредом для общества и государства от приостановки деятельности предприятия или от возникших непомерных штрафных санкций.

...Экологи, работающие 12–15 лет и дольше, вероятно, помнят еще то время, когда при проведении проверок и выявлении административного правонарушения — если это было обнаружено впервые — предприятия часто получали лишь предписания об устранении правонарушения, при этом наказанием в самом худшем случае был штраф на должностное лицо. Однажды — это тоже было лет 15 назад — ожидая в очереди на прием к сотруднику государственного надзорного органа, я случайно услышал из приоткрытой двери разговор двух государственных служащих. Более пожилой (и соответственно, более опытный) учил своего молодого коллегу, говоря примерно следующие слова: «При проведении проверки ты не докапывайся до каждой мелочи, не сверяй каждую букву закона. Ты пойми: самое главное — чтобы был соблюден дух закона!» Конечно, такое понимание приходит с опытом и с возрастом (и то не всем), и так понимают закон только мыслящие в государственном масштабе люди.

Некомпетентные же представители контролирующих органов и/или мыслящие не масштабно, «не государственно», осуществляя плановую проверку деятельности предприятия, пытаются найти нарушения любой ценой, зачастую «притягивая за уши» конкретные ситуации (как имеющие, так и не имеющие отношения к вреду для окружающей среды) к статьям из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 07.06.2016; далее — КоАП РФ), и о таких случаях «Справочник эколога» регулярно пишет.

Еще хуже действуют представители государственных органов, которые вымогают деньги (как напрямую, так и косвенно), чтобы «закрыть глаза» на те или иные правонарушения, а если предприятия на это не соглашаются — «высасывают из пальца» и несуществующие правонарушения, лишь бы отомстить и навредить предприятию.

Подобный случай не так давно произошел у одного из моих коллег. При проведении проверки было выявлено одно не слишком значительное правонарушение, связанное с отсутствием документации. Предприятие было готово заплатить положенный в этом случае штраф, но государственный инспектор предложил (через посредника) заплатить определенную сумму денег (примерно равную штрафу) некоей «карманной» конторе якобы за разработку недостающей документации. Предприятие отказалось от такого предложения, после чего инспектор «нашел» еще несколько правонарушений, и общий штраф оказался около 500 тыс. руб.

В частности, одно из «правонарушений» состояло в том, что предприятие в своем проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР), разработанном всего за несколько месяцев до проверки, не учло некоторые виды отходов. Вывод о факте образования этих видов отходов был сделан исключительно на основании …ранее действовавшего ПНООЛР и старых паспортов отходов, при том что деятельность предприятия изменилась и некоторые виды отходов предприятие перестало образовывать.

Иногда — как было и у моего знакомого эколога — предприятия для защиты своих интересов вынуждены обращаться в судебные инстанции, которые не так уж редко выносят решения в пользу предприятий, а не государственных органов (или, по крайней мере, снижают суммы штрафов). Но предприятия в любом случае вынуждены тратить на судебные процессы время, деньги, что, конечно, не может не сказываться на их эффективности. Кстати, эффективность государственных органов также страдает, ибо их юристы вынуждены тратить время на ведение порой заведомо проигрышных дел.

Если компетентных представителей контролирующих органов вполне может характеризовать какой-нибудь «положительный» цвет, то в противном случае подошел бы даже не коричневый, а — не побоимся этого слова — черный цвет... «Черный эколог» — звучит зловеще, но это (увы!) не редкость в наши дни.

И в этом тоже задача «коричневых» (в хорошем смысле этого слова!) экологов, работающих на предприятиях или отстаивающих их интересы: защитить предприятия — и, в конечном счете, общество и само государство (ведь при положительной репутации государства и настроение в обществе направлено больше на созидание, а не на разрушение) — от неправомерных претензий «черных» представителей контролирующих органов.

Несколько слов скажем о соразмерности наказаний за административные правонарушения. Очевидно, что отсутствие на предприятии некоторых документов зачастую не связано с реальным вредом для окружающей среды. Например, возьмем предприятие, у которого закончился пятилетний срок действия ПНООЛР. Предположим, что деятельность этого предприятия за эти пять лет не изменилась, и новый ПНООЛР был разработан с учетом неизменности деятельности и ранее установленных нормативов образования отходов. Если предприятию было отказано в утверждении нового ПНООЛР по какому-нибудь надуманному или формальному поводу (например, «не обосновано отсутствие таких-то и таких-то отходов», «представленные документы не заверены предприятием» и т.п.) и сразу после этого на предприятие пришли с проверкой, то отсутствие установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение будет квалифицировано как нарушение, предусмотренное ст. 8.2 КоАП РФ.

Так в чем же заключается реальный вред для окружающей среды?! Нам представляется, что вред в данном случае весьма маловероятен — хотя бы потому что нормативы образования отходов уже были предприятием рассчитаны, и если бы срок действия ПНООЛР был не 5, а, скажем, 7 лет, то вопросов к нему вообще не возникло бы!

ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ

Мы не имеем в виду, что отсутствие ПНООЛР — это мелочь. Как и другие экологические требования, установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является важной частью природоохранного законодательства, и за несоблюдение этих требований, безусловно, должно быть наказание. Этим примером мы хотели сказать, что формальные признаки несоблюдения требований не всегда являются настолько опасными для общества деяниями, и уж точно не причиняют вред окружающей среде.

Зачастую обвинения в совершении правонарушений вызваны запутанностью и несовершенством российского природоохранного законодательства, которое к тому же постоянно меняется.

В этой связи нам представляется весьма своевременной введение в КоАП РФ такого наказания для субъектов малого и среднего предпринимательства, как предупреждение. Но, к сожалению, в самое ближайшее время не приходится рассчитывать на введение справедливой дифференциации за административные правонарушения экологического законодательства (особенно за те, которые не связаны с вредом для окружающей среды)[1].

А пока экологам всех «положительных» цветов остается уповать на то, чтобы в обозримом будущем экологическое законодательство было выстроено в стройную и непротиворечивую систему. Горько осознавать, что фраза «спасение утопающих — дело рук самих утопающих» в нашей сфере актуальна, как никогда. Такое ощущение, что без активного вмешательства «коричневых» экологов предприятий в разработку и принятие законодательных актов, связанных с природоохранной деятельностью, процесс выстраивания системы будет «хождением вокруг да около», в интересах различных групп, лоббирующих те или иные законодательные новеллы, без учета реалий и зачастую с весьма сомнительной пользой для государства. Несмотря на то что при принятии законов обязательно и публичное обсуждение, и процедура оценки регулирующего воздействия, очень часто на выходе получается далекий от идеала документ. Судя по той ситуации, которая сложилась в области обращения с отходами (начиная с 2014 г.), система разработки и принятия законов в настоящее время является неэффективной.

Вероятно, нужны дополнительные механизмы вовлечения в процесс принятия законодательных актов широких слоев «коричневых» экологов, среди которых много прекрасных специалистов, видящих изнутри проблемы практической деятельности в области охраны окружающей среды. Такие экологи зачастую мыслят более масштабно и более «государственно», чем многие представители государственных органов (в чем лично я часто убеждаюсь, общаясь не только с экологами московских и подмосковных предприятий, но и с экологами, работающими в самых отдаленных районах нашей страны).

И возможно, когда-нибудь — когда стройная система законодательства будет создана — вопрос «цветовой дифференциации» экологов не будет стоять так остро и противоречий между «цветами» не будет.