Утилизировать нельзя захоранивать: где поставить запятую?

Распоряжением Правительства РФ от 25.07.2017 № 1589-р утвержден Перечень видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается (далее — Перечень отходов).

Положения Перечня отходов предусматривают реализацию запрета захоронения отдельных видов отходов в три этапа:

1) с 01.01.2018 запрещается захоранивать лом, ртутные, люминесцентные и светодиодные лампы, а также отходы ртутных термометров и вентилей;

2) с 01.01.2019 — стеклянную, полиэтиленовую и полипропиленовую упаковку и тару, пневматические и резиновые шины, камеры и покрышки от них, а также бумажные отходы;

3) с 01.01.2021 — банкоматы, мобильные телефоны, рации, модемы, профессиональные диктофоны, барометры, микроволновые печи, принтеры, сканеры, компьютерные системные блоки и калькуляторы.

Всего в списке 182 наименования отходов с соответствующими им кодами из федерального классификационного каталога отходов[1], предусмотренного ст. 20 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.12.2016; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ).

Что установлено Федеральным законом № 89-ФЗ?

Согласно ч. 8 ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации, запрещается. Перечень видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается, устанавливается Правительством Российской Федерации (ч. 8 ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ вступила в силу 01.01.2017).

Таким образом, во втором предложении ч. 8 указанной выше статьи пропущены слова «подлежащие утилизации», что существенно влияет на цель формирования и содержание подобного перечня.

Исключение из наименования перечня указанных слов позволяет осуществлять не только утилизацию перечисленных в нем видов отходов (согласно логике Федерального закона № 89-ФЗ), но и обезвреживание, хранение указанных отходов, поскольку запрещено только их захоронение.

Кроме того, в ст. 5 Федерального закона № 89-ФЗ указано, что к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится установление перечня видов отходов, захоронение которых запрещается. При этом в указанной формулировке отсутствуют слова «подлежащие утилизации» и «полезные компоненты», что формально означает полномочие Правительства Российской Федерации на издание какого-то другого перечня отходов, захоронение которых запрещается.

Более того, анализ взаимосвязи членов предложения в ч. 8 ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ наводит на мысль о том, что в первом случае запрещается захоронение отходов, а во втором — полезных компонентов, входящих в состав отходов. Прочтите и вы убедитесь сами: на уровне Федерального закона № 89-ФЗ отсутствует однозначное представление о том, что именно следует запретить захоранивать — отходы или полезные компоненты.

Ошибки Федерального закона № 89-ФЗ замысловато были подправлены на подзаконном уровне. Перечень отходов включает не просто «виды отходов», а «виды отходов производства и потребления» и, скорее всего, запрещает захоронение именно «полезных компонентов» (судя по названию). Требование об обязательной утилизации полезных компонентов отходов в наименовании Перечня отходов отсутствует.

Советский и российский переводчик и лингвист Д.Э. Розенталь в книге «Говорите и пишите по-русски правильно» обращает внимание на следующее: «Взятые сами по себе, слова не выражают мысли. Они лишь являются строительным материалом для предложения. И только включенные в предложение, приобретя нужную форму и выстроившись в надлежащем порядке, они могут выполнить свое назначение — выразить мысли, чувства, волю»[2]. И далее: «Независимо от своего вида и характера (описание, повествование, рассуждение) текст должен представлять собой стройное целое, сцементированное содержанием и формой, а не случайное соседство плохо пригнанных друг к другу деталей»[3].

Думается, эти простые правила в равной степени справедливы и для школьных сочинений, и для художественных произведений, и для текстов нормативных правовых актов.

Исторический экскурс: кто и как разрабатывал Перечень отходов?

Ранее Минприроды России в соответствии со ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ разработало проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Перечня видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается»[4] (далее — проект акта).

15.09.2016 на официальном сайте ведомства был размещен первый пресс-релиз о проекте акта, согласно которому цель предлагаемого регулирования — «стимулирование отрасли утилизации отходов»[5].

По заявлению главы Минприроды России С.Е. Донского, вступление в силу проекта акта должно повлечь «увеличение объемов переработки видов отходов, которые, составляя в общем объеме твердых коммунальных отходов основную долю, перерабатываются уже сегодня. В число товаров, обязательных для утилизации после утраты ими потребительских свойств в первую очередь включены именно они — черные и цветные металлы, бумага, картон, полимеры, стекло, текстиль, резина, элементы питания»[6].

Таким образом, еще на этапе подготовки проекта акта основной целью его принятия была утилизация отдельных видов отходов, входящих в состав ТКО (как смеси отходов). А это означает, что с момента вступления в силу Перечня отходов ТКО необходимо сортировать (во всяком случае, разработчик это видит именно так).

Как мы помним, первоначально дата вступления в силу проекта акта была намечена на 01.01.2017, однако указанный срок был перенесен на 01.01.2018. Вслед за этим изменением сроки вступления в силу отдельных положений были перенесены с 2018 и 2020 на 2019 и 2021 гг. соответственно.

КСТАТИ

Группа несортированных отходов, запрет на захоронение которых в проекте акта планировалось установить с 01.01.2024, в утвержденном Перечне отходов отсутствует.

Далее в информационном сообщении указано, что Федеральным законом № 89-ФЗ «предусмотрены механизмы по созданию инфраструктуры по утилизации отходов. К ним, в частности, относится механизм расширенной ответственности производителя, согласно которому производители, импортеры товаров обязаны обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров в соответствии с нормативами утилизации».

При этом «установление перечня видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается, обеспечит создание объектов инфраструктуры по утилизации отходов на территории субъектов РФ. Кроме того, данная мера будет способствовать принятию регионами порядка сбора (в том числе раздельного) ТКО, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации, запрещенные к захоронению»[7].

Перечень отходов вступит в силу: какими могут быть последствия?

Если утверждение порядка сбора ТКО (в т.ч. их раздельного сбора) действительно относится к полномочиям субъектов Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона № 89-ФЗ), то создание объектов утилизации отходов является одним из способов обеспечения выполнения нормативов утилизации производителями и импортерами товаров (ч. 4 ст. 24.2 Федерального закона № 89-ФЗ).

Минприроды России, проведя реформу в отрасли обращения с отходами, рассчитывает на привлечение инвестиций в целях строительства объектов утилизации отходов. Это подтверждают слова главы ведомства С.Е. Донского: «Запрет вводится поэтапно, чтобы сформировалось предложение на рынке переработки»[8]. Полагаем, что установление подобного запрета искусственно создает спрос на услуги компаний-утилизаторов, которые могут заняться не строительством новых объектов инфраструктуры, а вполне обоснованно вслед за повышением спроса повысить цены на свои услуги. Производители и импортеры товаров в очередной раз окажутся в наиболее уязвимом положении.

Однако все не так просто. Пунктом 10 ст. 24.5 Федерального закона № 89-ФЗ предусмотрено, что средства, поступившие в федеральный бюджет в счет уплаты экологического сбора, расходуются посредством реализации государственных программ Российской Федерации в форме предоставления субсидий субъектам Российской Федерации на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для строительства объектов, используемых для обработки, утилизации отходов, объектов обезвреживания отходов, на строительство и оснащение таких объектов.

В отсутствие указанных документов невозможно провести конкурсный отбор региональных операторов. По состоянию на 01.08.2017 региональные операторы определены только в 10 субъектах Российской Федерации: в Камчатском, Краснодарском, Ставропольском крае, Ивановской, Астраханской, Челябинской, Воронежской области, Республике Калмыкия, Республике Мордовия, г. Севастополе.

СПРАВКА

Министерством природных ресурсов Амурской области разработан проект Региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами на территории Амурской области на период 2018–2028 годов[9] (далее — проект программы). Проект программы включает описание, систему основных мероприятий, мероприятий и плановых показателей, ресурсное обеспечение и прогнозную (справочную) оценку расходов на реализацию мероприятий, а также порядок предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба.
В проекте программы недостаточно точно сформулировано приоритетное направление государственной политики (государственной политики вообще или государственной политики в сфере обращения с отходами? — прим. автора): разработчики проекта программы видят его в «кардинальном изменении сложившейся ситуации в сфере обращения с отходами». Аналогичное замечание можно высказать и в отношении сформулированной цели программы — «предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья».
Источники образования ТКО на территории Амурской области разделены на две группы: жилой фонд и прочие (объекты здравоохранения, производственного, торгового назначения, административные, социально значимые объекты и др.). Согласно статистическим данным ежегодно в Амурской области образуется до 500 видов отходов общим объемом более 2300 тыс. т, из них 75 % составляют ТКО. На территории области насчитывается 700 несанкционированных свалок.
К мероприятиям в сфере обращения с отходами проект программы относит строительство полигонов размещения и захоронения отходов производства и потребления, строительство мусороперерабатывающих комплексов и мусоросортировочных линий.
Несмотря на то что проектом программы предусматривается ресурсное обеспечение, возможны случаи, при которых указанные ресурсы будут отсутствовать или окажутся минимальными. Согласно проекту программы «данный риск может быть частично минимизирован за счет более активного использования мер экологического стимулирования хозяйствующих субъектов к реализации мероприятий в сфере обращения с отходами». В этом случае неясно, о каких мерах экологического стимулирования в проекте программы идет речь.

Тем не менее Перечень отходов даже с учетом действующего регулирования представляет серьезный административный барьер для субъектов предпринимательской деятельности. Если Распоряжением Правительства РФ от 04.12.2015 № 2491-р установлены нормативы утилизации отходов от использования товаров на период 2015–2017 гг. в размере от 0 до 20 %, то Перечень отходов, в дополнение к утвержденным нормативам утилизации отходов от использования товаров, фактически устанавливает норматив утилизации по отдельным группам отходов в размере 100 %.

Положения Перечня отходов распространяются на отдельные виды отходов, выделенные из общей массы ТКО (во втором столбце Перечня отходов указаны коды по ФККО). Однако после вступления Перечня отходов в силу возможна ситуация, при которой объекты размещения отходов будут отказывать в приеме отходов для захоронения независимо от того, в каком виде они будут транспортироваться — в чистом или смешанном.

Кроме того, невозможно определить момент исполнения обязанности и степень ее исполнения отдельным хозяйствующим субъектом, поскольку неясно, каким образом хозяйствующие субъекты будут подтверждать исполнение обязанности по вовлечению отходов, перечисленных в Перечне отходов, в процесс утилизации. Следовательно, контроль исполнения вводимого требования представляется малоэффективным.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, утвердившие территориальные схемы, вынуждены их переработать с учетом положений Перечня отходов. В свою очередь, изменение территориальных схем и региональных программ будет означать необходимость пересмотра обязательств по государственным (муниципальным) и коммерческим контрактам на строительство объектов инфраструктуры по утилизации отходов.

Полагаем, что утилизация отходов целесообразна только в том случае, если она является экономически эффективной. При этом экономически эффективный вид деятельности не нуждается в административном регулировании, поскольку он выгоден для участников рынка. Установление нормативов утилизации товаров и упаковки представляет собой достаточно жесткий механизм, направленный на постепенное снижение числа размещаемых в специализированных хранилищах отходов, а значит — на снижение или полное нивелирование процесса захоронения отходов.

Поскольку рассмотренный в настоящей статье Перечень отходов не дублирует положения Перечня готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 24.09.2015 № 1886-р (в ред. от 04.05.2017; далее — Перечень товаров), то складывается следующая ситуация:

1) запрет на захоронение отдельных видов отходов представляет собой норматив утилизации отходов в размере 100 % в дополнение к уже утвержденным нормативам утилизации отходов от использования товаров (расширение первоначального Перечня товаров);

2) обязанность по обеспечению норматива утилизации отдельных видов отходов в размере 100 % ни на кого не возложена (обеспечение норматива утилизации отходов от использования товаров возложена на производителей и импортеров товаров);

3) контроль обеспечения норматива утилизации отдельных видов отходов в размере 100 % действующим законодательством не предусмотрен (отчетность, декларирование и пр.);

4) производители и импортеры товаров уплачивают экологический сбор согласно Перечню товаров, однако собранные от уплаты экологического сбора средства идут на финансирование строительства объектов инфраструктуры утилизации совершенно других видов отходов, перечисленных не в Перечне товаров, а в Перечне отходов.