Более пяти лет прошло с появления Федерального закона № 458-ФЗ (закон № 458-ФЗ), который внес революционные изменения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и еще в 20 других законов. Такой срок позволяет подвести некоторые итоги его принятия, реализации и перспектив дальнейшего исполнения законодательных положений.

Регулирование обращение с твердыми коммунальными отходами 

Основным объектом регулирования закона № 458-ФЗ стало обращение с твердыми коммунальными отходами (ТКО), то есть отходами, которые образуются в жилом секторе и практически сразу после передачи их в распоряжение управляющей компании теряют своего владельца. Уже к исходу «нулевых» годов стало понятно, что органы местного самоуправления, которым в 2004 году передали организацию обращения с твердыми бытовыми отходами (уже позабытым, но в то время скандальным Федеральным законом № 122-ФЗ), не справляются с этими полномочиями по ряду объективных причин: явный недостаток финансовых средств, трудности в привлечении инвестиций в инфраструктуру, отсутствие полномочий в части государственных гарантий для инвестиций, пространственное ограничение территорией муниципального образования.

Поэтому основными нововведениями Закона № 458-ФЗ стали:

• передача полномочий по организации обращения с ТКО субъектам РФ,
• создание инструментов для развития системы регулирования,
• введение расширенной ответственности производителей – РОП (расширенной – то есть продолжающейся за пределами их производственных площадок) готовых товаров и упаковочных материалов после утраты ими своих потребительских свойств, поскольку такие отходы составляют не менее 60 % количества образуемых ТКО.

Одной из новаций Закона № 458-ФЗ стала отдельная глава по регулированию деятельности по обращению с отдельной группой отходов – ТКО. Ее идеология и содержание разрабатывались Минстроем России. Без введения РОП осуществление реформы в сфере обращения с ТКО сталкивается с большими проблемами, и, наоборот, без кардинального изменения условий обращения с ТКО невозможно эффективно реализовать РОП. По замыслу Минприроды России реализация положений этой главы должна была создать в домовладениях материальную базу для выполнения РОП. Естественно, при этом необходимо было обеспечить выделение фракций, представленных использованными готовыми товарами и упаковкой, и кардинальное стимулирование не только этого процесса, но и всего обращения с ТКО до конца их жизненного цикла.

То, что отношения в части твердых бытовых отходов, установленные жилищным законодательством, нуждаются в совершенствовании, было понятно еще в «нулевых» годах. Это было связано с отсутствием ряда важных инструментов: отдельной коммунальной услуги, обязанностей по конечному удалению отходов из домовладений, нормативов их накопления, необходимых для гарантий инвестору, и др.. Но выбрать путь самостоятельного законодательного решения для отходов из жилищ (подобно отдельному Федеральному закону № 416-ФЗ для водоснабжения и водоотведения) было бы неправильно, поскольку привело бы к формированию параллельно действующих законодательств, конкурирующих между собой. Однако разработчики главы V.1 Федерального закона «Об отходах…» просто скопировали основные положения действовавшего в то время Федерального закона № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». По аналогии с законом № 210-ФЗ, который, по всеобщему мнению, в части отходов не работал в российских реалиях, финансирование деятельности по обращению с ТКО предложено было осуществлять на основе производственной и инвестиционной программ регионального оператора, которые, в свою очередь, формировались на базе тарифов для населения. Обязательства для региональных операторов по развитию инфраструктуры за счет собственных средств отсутствовали. Таким образом, нивелировался весь замысел Правительства РФ по кардинальной монополизации рынка услуг при обращении с ТКО. Кстати, большое количество рядовых операторов не ушло с рынка, просто они стали субподрядчиками региональных операторов, которым зачастую не хватает мощностей и других технических ресурсов. В итоге стоимость таких субподрядов перетекает в тарифы, способствуя их росту.

Тарифы на обращение с ТКО

Отдельного рассмотрения требует тарификация услуг по ТКО, установленная законом № 458-ФЗ. По единодушному мнению всех государств-членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, лидер по лучшим практикам в экономической деятельности) дифференциация тарифов на операции по обращению с ТКО (переработке, сжиганию, депонированию) является ключевым фактором в регулировании потоков ТКО – но лишь в том случае, когда инфраструктура уже создана и успешно эксплуатируется. При рассмотрении ст. 24.8 закона № 89-ФЗ («Об отходах…») создается впечатление, что и в России предусмотрены и действуют дифференцированные тарифы на обработку, обезвреживание, захоронение ТКО. Но это иллюзия. Все тарифы объединены в общий интегральный тариф: просто для каждой операции заранее определено ее стоимостное значение. Естественно, при этом никакое маневрирование отдельными тарифами невозможно: их просто не существует. Таким образом, экономические стимулы для каждого физического лица и в целом управляющей компании (УК) отсутствуют. Так стоит ли удивляться тому, что раздельное накопление ТКО не действует, за исключением отдельных целевых договоров с переработчиками отходов и эпизодических проявлений экологической сознательности у граждан. Усугубило тяжелые финансовые последствия Закона 458-ФЗ введение для физических лиц обязанности по уплате платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) в части размещения ТКО, чего не предусматривалось никогда с момента платы за НВОС в 1991 г.): плата за НВОС взималась только с юридических лиц.

Тарифы на ТКО и Экосбор

Рассмотрим еще один негативный момент: несогласованность тарифов в сфере ТКО и экологического сбора, предусмотренного РОП. Сохраняется перекрестное субсидирование обработки значительной доли ТКО, представленной использованными готовыми товарами и упаковочными материалами в рамках РОП. Эти расходы включаются ставку экологического сбора. Одновременно они покрываются общим тарифом на обращение с ТКО. Если производитель включил экологический сбор полностью в стоимость товара, упаковки, то в обоих случаях средства взимаются из кармана населения.

Следует отметить, что согласно законодательным изменениям 2017 года в ставку экологического сбора может включаться удельная величина затрат на создание объектов инфраструктуры. Эта норма никак не гармонизирована с инвестиционной программой регионального оператора, что также является проявлением перекрестного субсидирования.

К сожалению, в главе V.1 Федерального закона «Об отходах…» не было предусмотрено практически никаких норм, способствующих привлечению механизмов РОП. Отсутствуют даже предпосылки для закрепления и развития РОП в жилом секторе. Отсутствие организационной и функциональной поддержки со стороны РОП приводит к тому, что не увеличивается потребность в обрабатывающих мощностях и не улучшается общая ситуация с возвратом утильных фракций ТКО в экономический оборот.

При этом нельзя обойти стороной проявившиеся отрицательные черты в самой используемой модели РОП, которые стали понятны уже на стадии реализации этого нового экономического механизма. К ним следует отнести:

• недостаточную объективность в установлении нормативов утилизации, их искусственное занижение и связанную с этим недозагрузку имеющихся мощностей по обработке и утилизации отходов от использования товаров (ОИТ);
• несоответствие ставок экологического сбора реальным затратам на утилизацию ОИТ, непрозрачность установления структуры и величины этих ставок;
• объективные условия, не позволяющие исключить незаконные манипуляции с актами по утилизации ОИТ;
• низкую эффективность Единой информационной системы учета ОИТ, не позволяющую объективно контролировать участников РОП.

Суммирование перечисленных негативных эффектов (монополизация рынка услуг по обращению с ТКО, изоляция потоков ТКО от РОП, сохранение всей финансовой нагрузки за домовладельцами и отсутствие реальной дифференциации стоимости разных услуг по обращению с ТКО) и привело к кратному росту тарифов и проблемам с развитием как всей системы обращения с ТКО, так и с ее инфраструктурной составляющей.

На предварительном этапе предполагалось, что региональные операторы обращения с ТКО не будут участниками непосредственной хозяйственной деятельности, а будут выступать в роли организаторов-посредников, создавая конкуренцию на рынке различных услуг (транспортирование, обработка, утилизация и т.д.), а также осуществлять функции расчетно-кассовых центров.

Нельзя утверждать, что федеральный центр никак не реагировал на проявляющиеся негативные тенденции в реализации Закона № 458-ФЗ. Были внесены уточняющие корректировки в законодательные положения, в частности, урегулированы несоответствия в расходовании экологического сбора.

Российский экологический оператор

Появилась публично-правовая компания «Российский экологический оператор» (ППК «РЭО») с широкими полномочиями. Фактически это надстроечный орган по координации федеральной, региональной и муниципальной власти, который обладает как правоустнавливающими, так и мощными правоприменительными функциями. Строго говоря, с юридической точки зрения создание такой компании – это отступление от установленного распределения полномочий между РФ и ее субъектами в области обращения с ТКО. Но, по-видимому, возобладало понимание, что участие федерального центра в организации системы обращения с ТКО необходимо и должно служить драйвером ее формирования и развития.

Однако сегодня денег не хватает не только на прямые инвестиции, но и на эксплуатационные расходы. С одной стороны, это вызвано неплатежами по текущим расходам (в том числе из-за роста тарифов и низкой платежеспособности населения), с другой – недостаточной эффективностью финансовых инструментов для поддержки инвестиционных процессов. Софинансирование создания капитальных объектов со стороны федерального центра в лице ППК «РЭО» так и не начало работать. Такие шаги, как разрешение депонирования ТКО на полигонах, не отвечающих требованиям экологической безопасности, и освобождение региональных операторов от НДС не улучшают ситуацию, а лишь растягивают ее на неопределенное время, порождая угрозу невыполнения федерального проекта «Комплексная система обращения с ТКО» в рамках национального проекта «Экология» и способствуя росту социальной напряженности.

Крайне недостаточно поступает также и средств от экологического сбора. Официальные данные Росприроднадзора представлены в таблице.

А ведь предварительно планировалось ежегодно получать десятки миллиардов рублей! Как ни удивительно, даже при небольших поступлениях средств от экологического сбора (небольших, но все-таки средств!) значительной проблемой осталось их распределение среди получателей – лиц, занимающихся сбором, обработкой и утилизацией ОИТ. До сих пор эффективный механизм доведения средств экологического сбора до переработчиков отходов не создан. В конце 2019 года законодательно определено, что расходование средств поступившего в федеральный бюджет экологического сбора осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ. Однако никто не знает, как это будет происходить на практике, поскольку соответствующий подзаконный акт пока не появился.

Что изменит ситуацию

Дефицит денежных ресурсов вызван не только отсутствием или несовершенством финансовых инструментов. Он в значительной мере обусловлен правовыми и организационными недостатками.

Одним из наиболее востребованным средством вывода из кризиса реформы ТКО (по крайней мере, в период до 2024 года) может и должно стать формирование недостающего функционального звена РОП в жилом секторе, которое позволит создать устойчивый материальный источник вторичного сырья и замкнуть цикл обращения с материалами, используемыми в готовых товарах и в упаковке. В особенности это касается использованной упаковки, которая составляет не менее 40 % от образуемых ТКО и для возврата которой в экономический оборот не требуются такие большие капиталовложения, как при утилизации отработанных готовых товаров.

Чтобы реализовать указанную возможность, в первую очередь необходимо обеспечить сепарацию использованных товаров и упаковочных материалов, подпадающих под РОП, в местах их образования, то есть, в самих домовладениях. Этого можно добиться посредством сочетания экономического стимулирования и административных мер. Возможно, потребуется установление целевых соответствующих показателей для управляющих компаний и частных домовладельцев.

Без совершенствования всех сегментов РОП не сможет эффективно развиваться не только экономической механизм, но и вся сфера обращения с ТКО.

Изменения структуры РОП должны носить комплексный характер.

Практика показала, что обязанность производителей готовых товаров в упаковке по утилизации последней нецелесообразна и экономически не обоснована в существующих реалиях. Перенос обязанности по утилизации использованной упаковки с производителей готовых товаров в упаковке на производителей самой упаковки позволяет решить сразу несколько проблемных задач:

• существенно сократить затраты на администрирование РОП, поскольку количество производителей упаковочных материалов в разы меньше числа лиц, использующих их продукцию;
• выход из сферы данного регулирования предприятий пищевой промышленности, фармацевтики, производителей бытовой химии, косметики и парфюмерии, представителей торговли, отельного и ресторанного бизнеса;
• распространить РОП на упаковку, используемую в супермаркетах, на объектах общественного питания, в магазинах промышленных товаров и т.д., ту, в отношении которой при существующих правовых нормах это сделать невозможно;
• стимулировать производство и применение такой упаковки, которая максимально просто может быть утилизирована и возвращена в экономический оборот;
• сократить непрофильные обременения производителей, применяющих многокомпонентную упаковку и вынужденных в настоящее время выполнять сложную отчетность по каждому ее виду.

Многие переработчики справедливо ставят вопрос о несоответствии их расходов на утилизацию и на сопутствующие операции объемам собираемого экологического сбора. Это вызвано тем, в структуре его цены не учитываются сопутствующие затраты на удаление (обычно захоронение) некондиционной части смеси отходов и остатков от обработки. Кроме того, ряд упаковочных материалов не может быть утилизирован в силу объективных причин: отсутствие методов и/или технических средств обработки, утрата функциональных свойств при применении, наконец, просто технологическая невозможность возврата в экономический оборот. За рамками финансирования могут оставаться расходы на сбор и транспортирование отходов. В связи с этими обстоятельствами инициативы по установлению стопроцентного норматива утилизации для использованных упаковочных материалов должны оцениваться положительно.

Аргументом в поддержку стопроцентной утилизации упаковки, выпущенной в обращение, является недавно принятая законодательная норма об отнесении использования ТКО в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), после извлечения из них полезных компонентов, к формам утилизации отходов. Таким образом, сжигание оставшихся после обработки горючих и непригодных для повторного использования упаковочных материалов является их утилизацией отходов.

Необходимо также устранить непрозрачность определения ставок экологического сбора и установить в явном виде структуру ставки экологического сбора, дифференцируя последнюю в зависимости от группы товаров, упаковки и, возможно, от региона. Необходимо также ввести обязательность утверждения методик расчета ставок экологического сбора, обеспечив применение при этом объективных и справедливых методологических подходов в определении статей удельных расходов.

Единая информационная система учета отходов от использования товаров: что с ней не так

Большие ожидания были связаны с Единой информационной системой учета отходов от использования товаров (ЕГИС УОИТ), призванной обеспечивать не только информационно-аналитическое сопровождение, но и администрирование выполнения РОП. Как следует из информации Минприроды России, из 160 тысяч компаний-производителей в 2019 году отчитались об утилизации около 15 тысяч. Таким образом, степень охвата участников РОП совершенно неудовлетворительна. Добавляя к этому высокий уровень подтасовки актов утилизации, можно сделать вывод, что ЕГИС УОИТ не справляется со своими функциями. Для существенного улучшения ее функционирования необходимо качественно детализировать и увеличить межведомственный информационный обмен Росприроднадзора (как оператора системы) с Росстатом, ФТС, Минпромторгом России и другими федеральными органами исполнительной власти, а также усовершенствовать аналитический аппарат обработки, сопоставления и проверки поступающих данных.

Без максимально упрощенного и справедливого доведения до адресатов собранных средств экологического сбора невозможна ни реализация РОП, ни развитие сферы обращения с ТКО. В условиях сохраняющейся коррупционной угрозы представляется, что решение о предоставлении субсидии участнику РОП – переработчику отходов должно приниматься квазиавтоматически, по заявлению лица с приложением необходимых документов и материалов (лицензия, имеющиеся мощности, договора на поставку вторсырья, сопутствующие актировки и т.п.). Нельзя отрицать, что и здесь может происходить жульничество. Однако никто не отменял презумпцию добропорядочности предпринимателей. Кроме того, активная цифровизация экономики в совокупности с контролем и неотвратимостью наказания за нарушения призваны обеспечить объективность и поднадзорность такого распределения. Немаловажно также сделать такой механизм территориально рассредоточенным.

До сих пор в России отсутствует достоверный и корректный статистический учет ТКО. Данные, используемые в докладах даже высшим должностных лицам, восстанавливаются из сводной информации по форме статистического наблюдения № 1-КХ (сведения о благоустройстве городских населенных пунктов). В этой форме отсутствует требуемая детализация по совершаемым операциям с ТКО, а перевод отходов из объемной размерности в массовую носит общий и весьма приблизительный характер. Данные неполны в отношении обращения с ТКО, поскольку не охватывают сельские поселения, в которых проживает около 20 % населения. А статистический учет по группам использованных товаров и упаковочных материалов (хотя бы основным) вообще не ведется. Получение сведений, необходимых для контроля за исполнением РОП, осуществляется по косвенным и оценочным данным. Это негативно влияет и на функционирование ЕГИС УОИТ. Такое положение обязательно следует исправить.

Много нареканий со стороны предпринимателей разного уровня вызывает лицензирование обращения с отходами. Это заставляет обратиться к ее альтернативе - саморегулированию. Введение секторального саморегулирования для лиц, участвующих в обращении с ТКО и ОИТ, нуждается в детальном рассмотрении и обсуждении с участием заинтересованных сторон. Предварительно можно сделать вывод, что саморегулирование, как ни странно, может принести дополнительные финансовые средства, в том числе и бюджетные, которые могут быть направлены на реализацию федерального проекта «Комплексная система обращения с ТКО».

Вывод

Без эволюционного развития системы РОП и полномасштабного ее использования в жилом секторе выполнение национального проекта «Экология» (в отношении количества возврата ТКО в экономический оборот) находится под угрозой невыполнения.

Автор: Николай Борисович Нефедьев, бывш.заместитель директора департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности