Последние 3-4 года одними из наиболее актуальных вопросов являются вопросы загрязнения окружающей среды, в том числе вопросы правильного обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО), кто и за что должен отвечать, платить, и можно ли все теки изменить экологическую обстановку к лучшему.

Почему же эти вопросы стали наиболее острыми, давайте разберемся по порядку.

Ежегодно в России образуется порядка 70 млн тонн ТКО и до 2019 года (до введения в действие мусорной реформы)[1] никто не отслеживал и не прогнозировал их потоки на полигоны, не анализировал количество их накопления и морфологический состав, не планировал их переработку, а площадь занимаемая только законными полигонами ТКО составляет более 970 тыс га.

На протяжении 2018-2019 года субъекты Российской Федерации активно изучали характеристики ТКО, количество, состав, периодичность их накопления.

Исследование морфологического состава ТКО[2] показало, что в ежедневно образуемом нами мусоре 52 % составляют твёрдые не разлагаемые компоненты (стекло, пластики, металл и т.д.), а если рассмотреть отходы более детально и практично, то мы приходим к выводу, что эта половина твердых не разлагаемых компонентов является ни чем иным как упаковка. Упаковка различного рода, объема, состава, количества и т.д.

Ежедневное предложение производителями товаров и упаковки порождает ежедневный спрос. Маркетинговые агентства тратят множество времени и затрат на исследования рынка товаров и их упаковки, пожелания потребителей (прочность, объем, цвет, форма, вес и т.д.), а производители прислушиваются к результатам таких исследований, выпуская все более модернизированные товары и упаковку, так сказать по принципу «Быстрее. Выше. Сильнее». И мы – потребители, получаем все более непромокаемую, «биоразлагаемую», прочную, удобную упаковку и уже не представляем жизни без этих «чудо» товаров. Но если задуматься и посмотреть на эту ситуацию с другой стороны, то применяя принцип неосознанного потребления мы, фактически, становимся ежедневными источниками образования отходов, жизненный цикл которых не превышает и пары дней – пакеты, пластик, бутылки, подложки, жестяные банки, TetraPac, картоны и бумага, за редким исключением пары – тройки недель (упаковка бытовой техника, бытовая химия, косметические средства, парфюмерия) после их приобретения. Перечислять многообразие упаковочных товаров, которые в последствие становятся отходами, можно бесконечно, проще заглянуть в мусорное ведро, мысленно умножить эти объемы на 30 дней и 12 месяцев и получить количество непосредственно сгенерированных ТКО, которые в ежедневном режиме вывозятся[3] на полигоны и будут там разлагаться сотни лет, отравляя все вокруг (поверхностные и подземные воды, почвы, воздух), так как переработка в нашей стране развита не более чем на 10-15 %.

И вот логично напрашивается вопрос «Неужели ничего нельзя изменить. И наша жизнь будет и дальше провоцировать рост полигонов и свалок?».

Ответ на этот, казалось бы, риторический вопрос, очень простой, но не столь однозначный – НЕТ!

Опыт Европы

Для решения сложившейся ситуации необходимо оглянуться минимум  на 15 лет назад и внимательно изучить опыт европейских стран по выстраиванию экологически и экономически эффективной системы переработки отходов, а в частности передовика по утилизации отходов и применения циклической экономики - Германию.

Понимая процесс, состав и количество образования ТКО, самым логичным и целесообразным решением является исключение из состава ТКО упаковочных материалов, а это как мы уже знаем ровно половина образуемого и не разлагаемого мусора, и пересмотр отношения потребителя к упаковке.

Европейский Парламент подошел к вопросу утилизации ежедневно потребляемых отходов основательно, решая одновременно несколько вопросов:

1. Какой мусор перерабатывать?
2. Как его перерабатывать?
3. Кто его должен перерабатывать?
4. Кто и как будет контролировать переработку отходов?
5. За счет чего финансировать эту переработку?

Результатом решения перечисленных вопросов явилась Директива Европейского парламента и совета 94/62 ЕЭС от 20.12.1994 по упаковке и отходам от упаковки.

Изучив практику обращения с отходами упаковывания и отходов от упаковывания Европарламент пришел к выводу, что прежде всего должно обеспечиваться предупреждение образования таких отходов,  и определил, что одной из  главных целей  любых организаций, составной частью которых является упаковочная деятельность, должна основываться на принципах повторного использования отходов от упаковывания, рециркуляции и других форм восстановления отходов от упаковывания и, как следствие, сокращения объема конечной утилизации отходов.

Принимаемые меры должны обеспечить восстановление отходов от упаковывания в объеме минимально от 50% и до максимально 65% по весу не позднее чем через 5 лет с даты обязательного принятия положений указанной Директивы в национальном законодательстве.

Для отходов, подлежащих обязательной утилизации, разработана и внедрена маркировка определяющая принадлежность отходов упаковки у определенному типу и материалу.

 Далее, в том числе на основании данной Директивы оттачивался механизм расширенной ответственности производителей (далее – РОП)[4] и субъектами, обязанными обеспечивать утилизацию товаров, в том числе упаковки, определили импортёров и производителей товаров, товаров в упаковке.

Импортеры и производители товаров и упаковки товаров обязаны оплатить по установленным таксам экологический сбор в количестве равном 100 % выпущенной на рынок упаковки и товаров в счет будущей утилизации. Средства экологического сбора аккумулируются у оператора по обращению с отходами - некоммерческая организация, отвечающая за организацию утилизации отходов. Оператор в дальнейшем распределяет полученные в счет экологического сбора средства, с учетом мнения о предприятиях – переработчиках профильных ассоциаций, предприятиям, непосредственно осуществляющим переработку отходов и развивающим инфраструктуру для утилизации отходов, начиная с баков для раздельного сбора, заканчивая технологиями и мощностями по обработке и утилизации, благодаря тому, что ставки экологического сбора уже включают затраты не только на утилизацию, но и на раздельный сбор, транспортирование, обработку и утилизацию. Также Оператор отчитывается перед органами власти о достижении целевых показателей по утилизации отходов.

Что же касается непосредственно импортеров и производителей, то все они зарегистрированы в органе власти, куда ежегодно и предоставляют декларацию о количестве выпущенных в обращение товаров и упаковки, на основании которой и рассчитывается сумма экологического сбора, подлежащего уплате. Система администрирования РОП выстроена таким образом, что импортеры и производители не могут проигнорировать требование о предоставлении информации, а все-таки в случае непредставления система выявит и понудит к представлению необходимой документации и уплаты экологического сбора.

Залог успешного администрирования РОП в Германии заключается в правильном балансе между четким установлением круга лиц (импортеров и производителей), обязанном уплачивать экологический сбор, оператором РОП, предприятиями – переработчиками, профильными ассоциациями, законодательного, надзорного и администрирующего органов власти (обладающих и анализирующих полные и прозрачные данные о хозяйствующих субъектах, обязанных уплачивать экосбор).

Что в России

Изучив успешно применяемую модель Евросоюза по утилизации отходов в 2015 году впервые[5] в России был введен механизм РОП. Определен перечень товаров и упаковки, подлежащей обязательной утилизации, установлена процентная ставка такого норматива, определен круг лиц, обязанный исполнять установленные нормативы, и механизм контроля и администрирования исполнения нормативов утилизации.

На протяжении пяти лет механизм РОП в России корректировался, однако практика правоприменения, катострофически малая садминистрированная сумма экологического сбора (2,4 млрд руб), статистические данные по количеству захораниваемых отходов (порядка 85-90% от общего количества), указывают на необходимость скорейшей модернизации системы РОП в России.

Так если все установлено и урегулировано в действующем механизме РОП, то зачем этой системе нужен upgrade? Ровно затем, чтобы урегулировать два наиболее актуальных вопроса, сдерживающих качественное применение механизма РОП

При всем многообразии позиций в обязательном перечне товаров и упаковки, подлежащих утилизации[6], необходимо четко определить: «Что же и в каком количестве будем утилизировать»?

Здесь необходимо вспомнить состав ТКО (52 %), добрая половина которого состоит из упаковочных материалов, а значит для выстраивания эффективной системы утилизации отходов и минимизации количества захораниваемых отходов необходимо изъять из состава ТКО всю упаковку и направить ее на переработку. Следовательно необходимо законодательно установить перечень всей упаковки, подлежащей утилизации и установить обязательство о необходимости утилизации полного объема выпускаемой продукции, а не его части, как это установлено сейчас - норматив утилизации отходов упаковки должен быть установлен на уровне 100 %, а не 20-40 % от общего количества товаров и упаковки[7], выпущенных на рынок.

Необходимо определить, кто все-таки будет отвечать за утилизацию отходов упаковки – производители товаров в упаковке или же непосредственно производители самой упаковки?

В решении данного вопроса нужно вспомнить опыт применения механизма РОП в Германии с прозрачностью системы надзора, администрирования и установления круга лиц, обязанных исполнять РОП, а также нужно четко понимать процесс определения административным органом круга поднадзорных лиц в России.

Также при решении данного вопроса необходимо правильное, четкое и точное определение видов экономической деятельности и видов производимой продукции. Однако такие важные, но не профильные документы, как справочники ОКВЭД и ОКПД^[8] не менялись более 11 лет – с момента принятия Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В настоящее время в справочнике ОКВЭД отсутствуют виды деятельности по упаковке различного рода товаров (химические товары, парфюмерия, пищевые товары, товары общественного питания, фармацевтические товары и т.д.), и, соответственно, возлагая обязанность по исполнению РОП на производителей товаров в упаковке их невозможно будет выявить ни одному административному органу, а значит упаковка от деятельности миллионов организаций, которые просто выпадают из регулирования (общепит, интернет-магазины, службы логистики и доставки, фармацевтика, парфюмерия, химическая промышленность и т.д.), как поступала, так и будет поступать на полигоны для захоронения в составе ТКО.

Очередная редакция закона об отходах

Другой вариант определения лиц, обязанных исполнять РОП, заключается в законодательном закреплении обязанности по утилизации отходов непосредственно за производителями упаковки, в связи с тем, что производимая ими упаковка учитывается непосредственно как готовый товар, продается иным производителям товаров как товар, учитывается в бухгалтерских и иных отчетностях. Производимая упаковка, как готовый товар, установлена как в справочнике ОКВЭД, так и в справочнике КПЭС, а, следовательно, только по видам экономической деятельности и производимой продукции какой-либо административный орган может установить круг хозяйствующих субъектов, обязанных исполнять РОП. А зная тех, кто обязан утилизировать отходы от использования товаров, надзирать за ними и администрировать их деятельность гораздо проще, чем гоняться за призраками и искать невидимок.

Все эти маленькие простые истины указаны как в Концепции совершенствования института РОП, подготовленной Минприроды России, так и в законопроекте № 869136-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления».

То есть законодатель проанализировал и систематизировал все ошибки действующего механизма РОП и принимает меры для исправления ситуации в области утилизации отходов, а значит законодатель четко определяет политику по обращению с отходами, направленную на максимальное вовлечение отходов в хозяйственный оборот, достижение целевых показателей по утилизации отходов, определенных Национальным проектом «Экология», и создания экономически и экологически выгодных условий для реализации принципа цикличной экономики.

Остается только один вопрос, как быстро предлагаемые изменения будут приняты и вступят в действие.