Процесс реформирования механизма расширенной ответственности производителей (РОП) для государства и бизнеса стал поистине объединяющим. Трудно вспомнить другой такой случай, когда на протяжении шести лет между органами власти и бизнесом велись такие длительные переговоры по внедрению государственного регулирования в отношении налоговых или неналоговых платежей. Обычно подобное регулирование вводится на порядок быстрее и минимально обсуждается с объектами регулирования.

Здесь же за 6 лет обсуждения внедрения механизма РОП успело смениться Правительство РФ, дважды сменились ответственные за этот вопрос министры природных ресурсов и экологии, пять раз — заместители министра, примерно столько же раз — директоры курирующих департаментов. Каждый год велись заседания рабочих групп при различных федеральных органах власти: в Совете Федерации, Государственной Думе, Минприроды России, Минпромторге России.

В 2020 году была создана рабочая группа под председательством заместителя Председателя Правительства Виктории Абрамченко для разработки по поручению Президента РФ новой Концепции реформирования механизма расширенной ответственности производителей и импортеров потребительских товаров и упаковки (далее — Концепция).

Правительство неизменно включало товаропроизводителей во все рабочие группы и серьезно относилось к предложениям бизнеса. Представители как отдельных компаний (Coca-Cola, PepsiCo и др.), так и ассоциаций товаропроизводителей (РусПЭК, ЭкоШинСоюз, РАТЭК, РСПП) высказывали свои предложения по устройству системы РОП, и Правительство разрабатывало Концепцию с учетом их предложений. Российское экологическое движение также разработало и направило в Правительство свой план реформы РОП, положения которого нашли отражение в Концепции.

В декабре 2020 года Правительство утвердило Концепцию. Товаропроизводители были безмолвны: молчание — знак согласия, следовательно, они были согласны с положениями Концепции. Да и как иначе: ведь Правительство создало Концепцию, опираясь на их предложения.

Сейчас реформирование РОП вступило в фазу законотворчества. Создаются проекты законов, призванных сформировать каркас будущей системы сбора и переработки отходов, а также финансовую модель системы РОП.

Одним из ключевых положений реформы РОП была отмена норматива утилизации, понижающего размер ответственности субъектов РОП (увеличение нормативов утилизации до 100 %). В начале 2021 года в Госдуму был внесен законопроект № 1096229-7, предусматривающий установление стопроцентного норматива утилизации для упаковки. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) выступил за объединение всех изменений, предусмотренных Концепцией, в одном законопроекте. В результате рассмотрение было отложено.

Правительство пошло на поводу у бизнеса, подготовив свой единый проект поправок в полном соответствии с Концепцией. На федеральном портале проектов нормативных правовых актов опубликовали законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и статью 8 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"». После публикации товаропроизводители вновь активизировались, начав высказываться против законопроекта. Это уже стало похоже на профанацию и затягивание процесса, потому что законопроект учел все их же, товаропроизводителей, ключевые предложения.

Таким образом, затянувшееся на годы «заигрывание» государства с товаропроизводителями ни к чему хорошему так и не привело: они все равно недовольны и протестуют. Это и понятно: ведь их истинная цель — максимально отдалить эру реальной РОП.

1. Суперреестр — долой безбилетных «зайцев»

Лидер мнения от товаропроизводителей (который, впрочем, большей части бизнеса незнаком, но якобы представляет их интересы в вопросах РОП) — директор ассоциации РусПЭК Любовь Меланевская ссылалась в своих предложениях на европейский опыт РОП и просила жестче наказывать безбилетных «зайцев» — недобросовестных производителей, которые не желают скидываться на уборку за собой. Она неоднократно заявляла, что «добросовестные производители и импортеры считают, что первостепенной задачей государства и наиболее эффективным решением проблемы утилизации упаковки является выведение в прозрачное поле регулирования производителей и импортеров, уклоняющихся от исполнения своих обязанностей. Причем сделать это нужно на законодательном уровне, усиливая администрирование системы РОП, таким образом, значительно повысив процент перерабатываемых в России отходов».

Законопроект учел пожелания РусПЭК. В пункте 16 ст. 24.2 законопроекта указано:

Отчетным периодом по предоставлению отчетности о выполнении самостоятельной утилизации отходов от использования товаров является первое и второе полугодие календарного года. Отчетность о выполнении самостоятельной? утилизации отходов от использования товаров представляется производителями товаров, импортерами товаров в единую государственную информационную систему учета отходов от использования товаров за первое полугодие до 1 октября, за второе полугодие до 1 апреля, следующих за отчетным периодом, в котором должна быть обеспечена утилизация отходов от использования товаров.

Минприроды России учло требования добросовестных товаропроизводителей и усилило контроль и требования к отчетности в законопроекте. Хотя думается, что административные гайки стоит закрутить сильнее, взяв за образец налоговую отчетность, и отчитываться раз в квартал. Тогда появится возможность своевременно выявлять так называемых «зайцев».

РусПЭК также неоднократно приводил германский цифровой «суперреестр» как пример организации учета товаров, поступающих на рынок, и предложил внедрить в России аналог такого «суперреестра» по упаковке, где будут учтены все производители товаров.

«В результате мы должны прийти к принципу "нет в реестре — нет на рынке", тогда проблема уклонения от экосбора решится сама собои?», — отмечала директор РусПЭК Л. Меланевская.

Законопроект в ст. 24.2 как раз говорит о создании государственной информационной системы учета отходов от использования товаров. В пункте 20 ст. 24.2 законопроекта указано:

Не допускается реализация на территории Российской Федерации товаров, сведения о которых не внесены в государственную информационную систему учета отходов от использования товаров.

Следовательно, законопроект предполагает создание и поддержание информационной платформы для реализации расширенной ответственности производителей.

В пункте 5 ст. 24.3 законопроекта говорится:

Система должна содержать в том числе следующие реестры:
реестр производителей товаров, импортеров товаров;
реестр товаров, упаковки товаров;
реестр юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по обращению с отходами от использования товаров;
реестр недобросовестных лиц, осуществляющих обращение с отходами от использования товаров.

Таким образом, предложения РусПЭК по администрированию системы РОП в полной мере воплотились в обсуждаемом законопроекте.

2. Хотим, как в Европейском союзе, — ответственность бизнеса за 100 % упаковки

Любовь Меланевская упоминала Европу как образец: «Нужно ли России ждать 25–30 лет, чтобы достичь европейских показателей утилизации упаковки? Нет. Россия может пройти этот путь в ускоренном режиме. Уже есть европейский опыт, который позволит избежать многих ошибок».

Действительно, в соответствии со статьей 8а Рамочной директивы об отходах ЕС 2008/98/EC все государства-члены должны к 2023 году обеспечить полное покрытие расходов на обращение со 100 % отходов, входящих в систему РОП, которые производитель выпускает на рынок. То есть, если ты выпустил 100 бутылок напитка, то и отвечаешь за обращение с отходами от этих 100 бутылок, а не как сейчас в России — всего за 25.

Правительство решило не ждать 25–30 лет, как и предлагала Л. Меланевская, и вводит ответственность за весь объем упаковки (100 %, как в Европе!) в п. 2 ст. 24. 2 законопроекта в точном соответствии с Концепцией РОП.

3. Сами произвели — сами переработали

Товаропроизводители настаивали на сохранении возможности самостоятельной утилизации: «С нашей точки зрения, самостоятельная реализация РОП является приоритетным способом исполнения нашей обязанности, которая заключается в том, [чтобы] обеспечить сбор и утилизацию определенной доли упаковки, которая вышла на рынок вместе с продуктами. Почему мы сами хотим это делать? Мы при заключении прямых договоров, при работе через ассоциации видим напрямую, куда идут наши средства, сколько тысяч тонн отходов было на них переработано, где поставлены контейнеры для раздельного сбора» — снова цитируем мы Л. Меланевскую.

Но никто и не планировал забирать у товаропроизводителей возможность самостоятельной утилизации. Заводам-переработчикам прямые договоры только на руку. В пункте 8 ст. 24.2 законопроекта закреплены соответствующие способы исполнения РОП:

Производители товаров, импортеры товаров обеспечивают утилизацию отходов от использования товаров самостоятельно путем создания собственной инфраструктуры по сбору, накоплению, обработке и утилизации отходов от использования товаров или путем заключения договора с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, осуществляющим деятельность по утилизации отходов от использования товаров, и включенным в реестр лиц, осуществляющих деятельность по обращению с отходами от использования товаров.

4. Вторичное сырье — основа циклической экономики

Представители Coca-Cola и РАТЭК неоднократно высказывались о создании экономических стимулов для использования вторичного сырья, поскольку без таких стимулов есть вероятность, что даже отсортированное вторсырье останется невостребованным.

Федеральные органы исполнительной власти учли это пожелание в п. 21 ст. 24.2 законопроекта:

Требования по приобретению товаров, в том числе упаковки, произведенных с применением вторичного сырья, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также при закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, обязанности закупки определенного объема товаров, произведенных с использованием вторичных материальных ресурсов, требовании? к экологическим характеристикам при осуществлении закупки отдельных видов товаров, работ, услуг устанавливаются Правительством Российской? Федерации.

Аналогичные положения о государственных и муниципальных закупках имеются в европейском законодательстве. Предложенные изменения помогут существенно увеличить спрос на продукцию из вторичного сырья, как того и желали товаропроизводители.

5. Ассоциациям быть, но персональную ответственность производителя за свой товар через участие в ней не размыть

В ходе обсуждения реформирования неоднократно поднимался вопрос о роли ассоциаций в системе РОП. Ассоциации сами просили разъяснить им свою роль в регулировании расширенной ответственности производителей.

Концепция признавала деятельность ассоциаций товаропроизводителей нецелесообразной, но Минприроды России пошло им навстречу: в законопроекте указано, что товаропроизводители вправе создавать ассоциации в соответствии с гражданским законодательством РФ (п. 8 ст. 24.2 законопроекта). Законопроект не наделяет ассоциации полномочиями по представлению отчетности за своих членов, оставляя при этом возможность объединения бизнеса в целях выполнения РОП. Таким образом, объединения никак не возбраняются, никаких угроз для продолжения работы существующих ассоциаций, как они того опасались, не создается.

Но отчетность в контрольно-надзорные органы должна быть персонализирована. В реестре должен быть конкретный производитель (как того и хотели товаропроизводители, см. п. 1), он сам сдает отчетность и отвечает за нее персонально. Если он ее неправильно сдал, с него и спрос. Ассоциация для этого не подходит, поскольку это может быть формальное юридическое лицо без всякого имущества, которым оно могло бы отвечать по своим обязательствам, может не быть и сотрудников кроме директора. Таких «фейковых» ассоциаций с уставным капиталом в 10 тысяч рублей может появиться множество, и потом придется долго с ними бороться. В вопросе финансовых обязательств не может быть коллективной ответственности: в Федеральную налоговую службу отчетность за предприятия не сдают ассоциации, налоги не платятся коллективно. То же самое и с системой РОП.

6. Нет переносу ответственности на производителей упаковки

Правительством рассматривался вопрос полного освобождения от ответственности за используемую упаковку всех производителей товаров в упаковке с переносом ответственности непосредственно на производителей упаковки, как это сделано в Республике Беларусь. Товаропроизводители — это совокупно миллионы ритейлеров, ресторанов, производителей товаров, интернет-магазинов, все, кроме импортеров. В Беларуси за счет внедрения системы РОП и переноса ответственности на производителей упаковки уровень рециклинга коммунальных отходов увеличили с 10 % в 2012 г. до 25 % в 2020 г., приблизившись к высоким общемировым стандартам.

У нас же инициатива по переносу ответственности была внесена для рассмотрения группой депутатов еще в конце 2020 года (законопроект № 869136-7). Но ассоциации (из-за желания оправдать свое существование) заняли противоположную позицию. По мнению нескольких ассоциаций, перенос ответственности на производителей упаковки привел бы к росту стоимости товаров, некоторых из них, в частности минеральной воды — на треть. Товаропроизводители же клялись в ходе обсуждения, что не допустят повышения стоимости товаров благодаря тому, что растворят экосбор (платеж в систему РОП) в себестоимости товаров и не будут переносить эти затраты на стоимость товаров, как это бы сделали производители упаковки.

Отметим, что интересы акционеров большей части российских компаний при этом учтены не были: такое решение означает потерю прибыльности компаний. В их интересах, наоборот, снятие ответственности с их бизнеса. Однако отдельные (но очень активные) представители бизнес-объединений утверждали, что ответственность за утилизацию упаковки должна быть реализована именно производителями товаров, которые являются заказчиками упаковки и влияют на ее характеристики, в том числе экологические, и что благодаря цифровизации такое администрирование РОП якобы не создаст административных барьеров для бизнеса. В результате ассоциации добились своего: все производители товаров в упаковке остались субъектами регулирования.

И что же, они победили и счастливы? Вовсе нет. Мы слышим со стороны производителей те же угрозы о подорожании товаров. При этом угрозы голословны, поскольку любые конкретные расчеты абсолютно опровергают заявления о подорожании товаров на 10 %, 20 % или 30 %.

Итак:

• вначале товаропроизводители просят государство не переносить с них ответственность, иначе все подорожает;

• государство слушает их и делает все так, как они хотят;

• в итоге товаропроизводители заявляют, что все подорожает.

Очевидно, такие заявления должны проверяться ответственными органами власти. Такая позиция демонстрирует не просто полную несостоятельность аргументации производителей, но фактическую невозможность для государства угодить их пожеланиям, сколько бы рабочих групп ни проводилось.

Почему товаропроизводители недовольны законопроектом даже после бесконечных переговоров с ними? Федеральные органы исполнительной власти, как участливые родители, выслушали и выполнили все просьбы товаропроизводителей. Но бизнесу хотелось бы вообще никогда не нести ответственность за упаковку, как и неразумные дети не желают отвечать за свои шалости.
Но затягивать реформу расширенной ответственности больше не получится. Владимир Путин утвердил перечень поручений по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 21 апреля 2021 года, и этим документом Правительству поручено обеспечить внедрение до 1 января 2022 г. на территории РФ системы расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки за их утилизацию. Товаропроизводителям пришло время повзрослеть, а Правительству — действовать решительно.