Российское экологическое законодательство нуждается в совершенствовании. Оно хаотично, фрагментарно, в значительной степени декларативно и не отвечает вызовам XXI века. Фактически «правят бал» ведомственные инструкции. Отсюда небезосновательные заявления предпринимательского сообщества о ведомственном волюнтаризме, прежде всего со стороны Минприроды России. Очередной НПА порой не решает никаких вопросов и утверждается с единственной целью «закрыть поручение».

Проблема не в том, какой принять НПА, а в том, что в нем закрепить. К тому же, невозможно все вопросы решить в одном документе. Нужна система взаимоувязанных природоохранных законов, максимально содержащих правовые нормы прямого действия, а не отсылки к постановлениям правительства и ведомственным нормативным актам.

В России развивается рыночная экономика, по определению ориентированная на получение максимальной прибыли. В этом есть потенциальная опасность — стремление получить прибыль невзирая на негативные последствия для экологии. Опыт стран Запада свидетельствует, что нельзя полагаться только на невидимую руку рынка, которая все урегулирует и нормализует. Экономика промышленно развитых демократических стран является и регулируемой социально ориентированной рыночной экономикой.

Экологическое законодательство должно закрепить правовой механизм, гарантирующий реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность. Действующее законодательство не отвечает этим требованиям. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) — основополагающий акт — содержит преимущественно определения, общие положения и отсылочные нормы.

Следует закрепить в нем также правовые нормы прямого действия в части прав и обязанностей граждан и создаваемых ими общественных экологических организаций, государственных органов и хозяйствующих субъектов, чтобы:

• с одной стороны — гарантировать реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду;

• с другой — защитить экономические интересы хозяйствующих субъектов от неправомерного и необоснованного вмешательства со стороны органов государственного управления.

Причинитель вреда — кто он?

За истекшие годы в Федеральный закон № 7-ФЗ внесены многочисленные изменения и дополнения. Он постепенно наполняется ранее недостающими положениями, однако требуется их конкретизация: ряд положений лишь обозначены.

Глава III Федерального закона № 7-ФЗ закрепляет права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды. Именно в этой главе место «растворившемуся» в Законе хозяйствующему субъекту, главному причинителю экологического вреда. Она нуждается в кардинальной переработке в главу «Права и обязанности природопользователя». Природопользователями являются граждане, хозяйствующие субъекты, муниципальные образования и другие государственные органы, государственные и общественные организации и учреждения. Все они имеют определенные права и обязанности и несут ответственность за поддержание надлежащего качества окружающей среды.

Понятие «хозяйствующий субъект» включает в себя предприятия, компании, организации, фирмы, объединения, ассоциации и т.д., а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производственную или иную хозяйственную деятельность.

Остановимся на некоторых проблемах, требующих регулирования в Федеральном законе № 7-ФЗ:

• экологическое нормирование;

• устранение барьеров, ограничений, обременений и чрезмерной регламентации, препятствующих эффективной хозяйственной деятельности и являющихся тормозом бизнеса;

• судебный порядок рассмотрения споров как средство решения двуединой задачи — охрана окружающей среды и защита экономических интересов хозяйствующих субъектов;

• возмещение экологического вреда.

Экологическое нормирование

В главе V Федерального закона № 7-ФЗ содержатся лишь определения нормативов и общие положения нормирования, но отсутствуют какие-либо работающие правовые нормы. Поэтому следует закрепить в нем также порядок разработки, согласования, утверждения, внедрения и пересмотра нормативных документов технического регулирования в области экологии (технические регламенты, обязательные стандарты, правила и др.) и, что особенно важно, разрешения возникающих при этом споров в судебном порядке.

Устранение барьеров

Согласно Федеральному закону № 7-ФЗ в документах технического регулирования должны закрепляться технологические показатели наилучших доступных технологий (НДТ). Вопрос лишь в том, как реализовать это, казалось бы, бесспорное положение. Ведь в реальной жизни зачастую возникает конфликт, когда хозяйствующие субъекты, обязанные обеспечить соблюдение устанавливаемых нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду (НВОС), порой неоправданно жесткие, заявляют, что их выполнение технически невозможно или экономически нецелесообразно, поскольку грозит большими убытками или даже банкротством.

Следовательно, нужно найти баланс между желаемым, реально возможным и экономически выгодным.

Четкая регламентация этапов технического регулирования, являющегося фактически техническим законодательством, позволит найти оптимальное решение. Разумеется, в любом случае уровень закрепляемых в НДТ требований должен гарантировать экологическую безопасность.

Пример

В качестве примера можно привести крупнейшую в истории США экологическую катастрофу в водах Мексиканского залива.
Расследованием аварии, произошедшей в процессе глубоководного бурения, было установлено, что одной из причин был сам уровень технических требований при проведении работ по добыче нефти в прибрежных водах, который не гарантировал экологическую безопасность и был ниже уровня, закрепленного, например, в стандартах Великобритании и Норвегии.
После этого федеральные стандарты США были пересмотрены. Станет ли катастрофа в Норильске основанием для подобного пересмотра российских норм?

При разработке требований, направленных на обеспечение экологической безопасности при проведении работ, необходимо учитывать и последствия изменения климата, особенно в отношении экологически уязвимой Арктики — региона с хрупкой экосистемой, от состояния которой зависит климат всей планеты, а также в отношении национальных парков, заповедников и на других ООПТ.

Так, в рамках расследования причин экологической катастрофы в Норильске одной из проблем, ставших предметом обсуждения, стала надежность резервуаров хранения дизельного топлива с учетом процесса таяния вечной мерзлоты.

Федеральным законом № 7-ФЗ необходимо предусмотреть периодический, не реже чем раз в 5 лет, пересмотр НТД и обязанность контролирующих органов проверять выполнение этого правила.

Нужно обеспечить баланс прав и обязанностей:

• органов исполнительной власти и контрольно-надзорных органов — с одной стороны;

• хозяйствующих субъектов — с другой,

при решении вопросов, связанных с оценкой НВОС и представлением хозяйствующим субъектом соответствующей декларации, получением комплексного экологического разрешения (КЭР), экологической сертификацией и др.

Защита в суде

Согласно Арбитражному процессуальному кодексу РФ (ст. 198) хозяйствующие субъекты вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными нормативных актов государственных органов. Хозяйствующий субъект вправе предъявить в арбитражный суд иск об отмене решений органов исполнительной власти в области экологии и восстановлении своих законных прав и интересов.

Исходя из общих положений российской правовой системы, хозяйствующие субъекты могли бы оспаривать установленные в НДТ требования, правила, нормативы, обращаясь с иском в арбитражный суд.

С учетом изложенного следовало бы закрепить в законе как средство правовой защиты от неоправданного препятствия деятельности и экономическим интересам хозяйствующих субъектов их право оспаривать в судебном порядке:

• решения органов исполнительной власти об отказе в выдаче КЭР и невыдаче его в установленный срок, а также отказ в выдаче сертификата экологической безопасности продукции;

• нормативные правовые акты (в т.ч. НДТ), принятые министерствами, ведомствами и муниципальными образованиями.

Например, в США предъявление хозяйствующими субъектами исков, оспаривающих в судебном порядке как исполнительно-распорядительные, так и нормативные правовые акты, является обычной практикой.

Возмещение экологического вреда

Одна из важнейших экологических проблем в современном мире — возмещение экологического вреда. Возмещение вреда и восстановление качества окружающей среды до сих пор осуществляются в большей или меньшей мере за счет государства, являясь немалой статьей госбюджета. Нужно переломить эту тенденцию с тем, чтобы все расходы нес причинитель экологического вреда. Возможно, следует принять специальный закон о возмещении экологического вреда.

Пример

В этой связи интересно сравнить правовые последствия экологической катастрофы в Норильске и экологических катастроф в США, у берегов Аляски (1989 г.) и в водах Мексиканского залива (2010 г.). Во всех трех случаях в результате разлива нефти был причинен колоссальный и долгосрочный экологический вред.

1. 24 марта 1989 г. супертанкер Exxon Valdez, на борту которого находилось более 204 млн л сырой нефти, потерпел аварию в заливе Prince William Sound, в 160 км юго-восточнее Анкориджа. В воды залива вылилось примерно 41 млн л нефти. Был причинен колоссальный экологический вред. Нефтью были покрыты воды океана общей площадью примерно 28 тыс. кв. км протяженностью вдоль береговой линии приблизительно 2100 км, в т.ч. 1448 км с очень высокой степенью загрязнения, представляющей серьезную опасность для людей и живой природы.
Причиненный вред невозможно было оценить в денежном выражении, поскольку загрязнение вод оказало краткосрочное и долгосрочное негативное воздействие на экологию, экономику и жизнедеятельность населения близлежащих территорий. Серьезные убытки понесла экономика штата Аляска, а также индустрия туризма США.
По данным мониторинга даже сейчас, 30 с лишним лет спустя, на отдельных участках залива можно увидеть плавающую нефть. Ежегодно разлагается только 4 % нефти, и никто не может предсказать, когда будет полностью восстановлено качество вод. Последствия катастрофы до сих пор отражаются на популяциях многих видов живой природы, прежде всего лосося, сельди и креветок.
Ответственность за возмещение экологического вреда была возложена на корпорацию Exxon Mobil Corporation и входившую в ее состав компанию-перевозчика Exxon Shipping, владельца танкера. Корпорация расплачивалась за причиненный вред (ущерб) в течение нескольких лет. Общая сумма составила многие миллиарды долларов. Это были расходы самой корпорации, штрафы, компенсации, правительству, федеральному и штата Аляска, а также компенсации по искам бизнесов и граждан- жителей потерпевших районов.

2. К ответственности за экологическую катастрофу в Мексиканском заливе были привлечены корпорация по разработке месторождений и добыче нефти British Petrolium Exploration&Production Inc. (далее — корпорация BP), а также ее партнеры: корпорация Transocean Holdings Incorporation, собственник и оператор нефтяной платформы, и компания Hulliburton, изготовитель и поставщик цемента, используемого в при буровых работах для герметизации трубопроводов.
Корпорация BP признала свою ответственность за последствия аварии и немедленно приступила к проведению очистных работ. Она создала специальный фонд в размере 20 млрд долл. для возмещения экологического вреда и выплаты компенсационных сумм всем потерпевшим, включая тех, кто обратится за компенсацией позднее. Допуская, что эта сумма может оказаться недостаточной, руководство BP заявило о готовности удовлетворить все обоснованные претензии.
К настоящему времени выплаты BP уже превысили 60 млрд долл.: расходы на ликвидацию последствий катастрофы, штрафные санкции, компенсации федеральному правительству, пяти пострадавшим штатам, сотням тысяч понесших убытки бизнесов и граждан. С корпорации Transocean Holdings Incorporatin и компания Hulliburton взысканы миллионные штрафы.

3. Руководство ПАО «ГМК «Норильский никель» также признало ответственность компании и заявило о намерении оплатить расходы на ликвидацию последствий аварии. Одновременно с восстановительными работами шли баталии о размере сумм, которые Норникель должен уплатить за причиненный экологический вред. Росприроднадзор оценил экологический вред в 148 млрд руб., Норникель счел сумму завышенной. Арбитражный суд вынес решение о взыскании с Норникеля 146,2 млрд руб., и Норникель согласился ее выплатить. Но ведь мировой практикой доказано, что ущерб в долгосрочной перспективе не поддается точной денежной оценке. Скорее всего, затраты на восстановление качества окружающей среды окажутся значительно больше.
Значит, на Норникель ляжет только часть предстоящих расходов, а все остальные затраты будут производиться из средств госбюджета. Государство уже затратило и продолжает расходовать на восстановительные работы значительные средства из госбюджета, начиная с мобилизации сил и средств МЧС, Росгвардии, морской спасательной службы и других государственных органов. По логике, Норникелю следовало бы их возместить, как это обычно имеет место (хотя далеко не всегда в полном объеме) в США.
Норникель вкладывал и, несомненно, будет и дальше вкладывать средства в развитие региона. Но есть и другая проблема — возмещение убытков и выплата компенсаций конкретным жителям пострадавших районов. Американские суды постоянно рассматривают коллективные иски граждан и частных бизнесов. Новейшим российским законодательством предусмотрено право предъявления коллективных исков по гражданским делам, к которым относятся и иски о возмещении убытков в результате нарушений экологических требований.

Ответственность причинителя вреда не должна ограничиваться единовременной выплатой, как бы велика она ни была. Правовой механизм должен быть направлен на решение двух задач:

• предотвращение нарушения экологических требований путем регламентации деятельности государственных органов, хозяйствующих субъектов и других природопользователей;

• возмещение убытков причинителем экологического вреда.

В то же время порядок и условия возмещения убытков хозяйствующими субъектами, ответственными за экологический вред, должны быть достаточно гибким, чтобы чрезмерные санкции и штрафы на задавили бизнес.

Каковы должны быть принципы и основные положения такого закона?

В Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на конференции ООН в 1992 г. в Рио-де-Жанейро («Саммит Земли»), закреплен принцип ответственности хозяйствующего субъекта-природопользователя: «загрязнитель платит». Этот принцип проходит красной нитью в законодательстве США и стран Евросоюза. Следовало бы и в Федеральном законе № 7-ФЗ прямым текстом закрепить презумпцию ответственности хозяйствующего субъекта за причиненный экологический вред.

Понятие «ответственность» употребляется законодательством в двух значениях:

• обязанность, долг;

• юридическая ответственность, т.е. применение санкций, мер государственного принуждения.

Обязанность восстановить качество и безопасность окружающей среды вытекает непосредственно из закона, а не только в результате привлечения хозяйствующего субъекта к юридической ответственности. Он должен обеспечить проведение необходимых восстановительных работ за свой счет, своими силами и средствами либо привлекая для этого на договорных началах предприятия и организации, специализирующиеся на проведении таких работ.

В законе необходимо установить, что хозяйствующий субъект несет ответственность и обязан возместить экологический вред:
• причиненный в результате несоблюдения и неисполнения закрепленных в установленном порядке требований;
• причиненный в результате его правомерных действий;
• «унаследованный» экологический вред.

В первом случае он несет ответственность как экологический правонарушитель. Во втором случае его ответственность за побочные негативные для окружающей среды последствия обусловлена тем, что его деятельность связана с экологическими рисками. Поэтому необходимо предусмотреть в законе обязательное страхование хозяйствующими субъектами ответственности за причинение экологического вреда. Ответственность за унаследованный от прежних природопользователей экологический вред хозяйствующий субъект несет как правопреемник, что не исключает его права на предъявления к ним регрессного иска.

Два уровня ответственности

Хозяйствующий субъект не несет ответственности за экологический вред в случаях обстоятельств непреодолимой силы и военных действий.

Государство — гарант реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, удовлетворяющую их материальные и духовные потребности. Оно несет ответственность за ликвидацию последствий стихийных бедствий и экологических катаклизмов и восстановление надлежащего уровня экосистем.

За причиненный хозяйствующими субъектами экологический вред государство должно нести субсидиарную, т.е. дополнительную, ответственность. Это означает, что государство обязано восстановить качество окружающей среды за счет бюджета только в определенных случаях:

• невозможность установить причинителя вреда;

• банкротство хозяйствующего субъекта либо отсутствие у него достаточных средств;

• предстоящие расходы превышают установленный законом «потолок» ответственности.

Модель ответственности за экологический вред должна быть двухуровневой. Первый уровень — ответственность хозяйствующего субъекта, второй — ответственность государства.

Вывод

Бережное отношение к окружающей среде — обязанность каждого и всех. Общественное сознание должно исходить из того, что все мы не только пользователи, но и рачительные хозяева природных богатств и должны сохранить и преумножать их для будущих поколений.