Автор: Н.В. Павлов, магистр РШЧП, советник СРО «Ассоциация утилизаторов отходов "Клевер"»

Если у вас есть предложения, идеи, замечания по тексту — пишите лично автору: pavlov@clever-recycling.ru.

Весной 2022 г. в кабинетах профильных федеральных министерств и в Аппарате Правительства РФ продолжалась работа над проектом федерального закона «О внесении изменении? в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" в части совершенствования расширенной ответственности производителей и импортеров товаров». Летом 2022 г. на совещании у Заместителя Председателя Правительства РФ В.В. Абрамченко Законопроект о РОП был обсужден приглашенными участниками и, с учетом состоявшегося обсуждения, направлен на доработку ответственным лицам. В начале октября 2022 г. доработанный текст Законопроекта о РОП был вывешен на федеральный портал проектов нормативных правовых актов для нового обсуждения (ID проекта 02/04/06-21/00116740). В статье проанализируем основные положения Законопроекта о РОП, проследим логику рабочей группы и отметим основные правовые последствия, которые могут наступить для утилизаторов.

С учетом того, что 7 октября 2022 г. Законопроект о РОП был вновь размещен на https://regulation.gov.ru/ с датой окончания публичного обсуждения 20 октября 2022 г., а заместитель председателя Комитета Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды А.Б. Коган планирует уже в осеннюю сессию принять поправки, касающиеся РОП, у отрасли утилизации осталось не так много времени для оценки новых инициатив.

Законопроект о РОП 

Основные положения 

Отметим два основных положения Законопроекта о РОП, которые привлекли наибольшее внимание экспертного сообщества:

1) перенос ответственности за утилизацию отходов от использования товаров, являющихся упаковкой, с производителей товаров в упаковке на производителей самой упаковки;

2) исключение возможности выполнения нормативов утилизации ассоциациями производителей (импортеров).

Президент РФ 11.08.2022 согласовал указанные положения, поэтому считаем нецелесообразным обсуждать возможность изменения этих инициатив в настоящее время. Для утилизаторов оба пункта представляются желательными: первый повлечет увеличение заказов со стороны производителей (импортеров), хоть это и предполагается лишь в 2025 г.; второй исключает посредника из отношений с непосредственным контрагентом, что может привести к снижению себестоимости услуг.

Положения к вниманию утилизаторов 

При этом другие положения Законопроекта о РОП, хоть и не такие звучные, заслуживают большего внимания, и именно на них стоит сконцентрироваться представителям отрасли утилизации в процессе оценки и анализа:

Создание реестра утилизаторов

Предполагается создание в Единой федеральной государственной информационной системы учета от использования товаров (далее — ЕФГИС УОИТ), реестра утилизаторов, и только состоящие в таком реестре утилизаторы смогут выполнять работы для целей РОП. И только с такими утилизаторами сможет заключать договоры ППК РЭО в целях обеспечения утилизации отходов от использования товаров, отдельных групп товаров. Ведение реестра производителей/импортеров и утилизаторов обеспечивает Росприроднадзор. При этом оператором ЕФГИС УОИТ является ППК РЭО.

Оплата утилизатором экосбора

Утилизатор будет обязан оплатить экосбор в бюджет в том случае, если Росприроднадзор выявит «липовую» утилизацию через ЕФГИС УОИТ. Размер экосбора будет рассчитываться как разница между общей заявленной в договоре на утилизацию массой товаров и фактической массой утилизированных отходов. Если «липовая» утилизация будет выявлена два и более раза подряд, такой утилизатор будет подлежать исключению из реестра утилизаторов в ЕФГИС УОИТ. При этом штраф, предусмотренный ст. 8.5.1 КоАП РФ, также подлежит уплате, но уплачивать его будет, как и ранее, производитель/импортер, с возможным «перевыставлением» после уплаты суммы штрафа утилизатору, как это происходит в рамках дела № А40-114541/2022 («Самсунг против Экосервиса»). В этой связи важный теоретический вопрос заключается в том, каков генезис такой меры ответственности в рамках РОП? И, учитывая то, что такой платеж утилизатором предполагается как мера ответственности, то с точки зрения системы права его место в КоАП РФ. Кроме того, требуется правовое обоснование такой ответственности утилизатора, так как уплата экосбора в виде штрафа — это ответственность производителя/импортера, а не утилизатора. В дополнение отметим, что в случае выявления «липовой» утилизации экосбор в двойном размере должен будет платить и производитель/импортер. Складывается ситуация, когда за одно правонарушение будет нести ответственности и утилизатор (штраф в виде однократной суммы экосбора), у производитель/импортер в виде двукратной суммы экосбора. В связи с этим представляется, что Законопроект о РОП в этой части требует большей теоретической проработки.

Банковская гарантия / договор поручительства

При ввозе товара из государств, не являющихся членами Евразийского экономического союза, импортер товара должен либо заплатить экосбор, либо предоставить в Росприроднадзор сведения о намерении осуществить утилизацию самостоятельно – в этом случае потребуется приложить либо банковскую гарантию на сумму экосбора, либо договор поручительства с предполагаемым утилизаторам. И банковская гарантия, и поручительство в соответствии со ст. 329 ГК РФ являются способами обеспечения обязательств. Банковская гарантия повлечет дополнительные транзакционные издержки для импортера, если вообще банки захотят брать на себя такой риск, а поручительство утилизатора влечет для него в соответствии со ст. 363 ГК РФ солидарную ответственность. То есть на момент ввоза такой утилизатор упрощенного говоря становится наряду с импортером обязанным отслеживать/обеспечивать утилизацию под страхом того, что если утилизация в рамках РОП не будет осуществлена, то государство сможет обратиться с требованием об уплате штрафов напрямую к утилизатору, как как он являлся поручителем. Представляется, что такой риск для утилизатора довольно высок и потребуется правильное юридическое оформление документов (типовая форма договора предусматривается Законопроектом о РОП) для того, чтобы утилизатор не брал на себя сверхриски, а ограничивался минимальными требованиями закона, а за сверхриски получал от импортера премию. Отметим, что если утилизатор откажется исполнять свои обязательства по договору поручительства, то такой утилизатор будет подлежать исключению из реестра утилизаторов в ЕФГИС УОИТ.

Случай несовпадения информации о предельной мощности оборудования утилизатора и массы отходов

В целях борьбы с «липовыми» договорами на утилизацию Законопроект о РОП напрямую предусматривает, что в случае несовпадения информации о предельной мощности оборудования утилизатора и массы отходов, в отношении которых осуществлялась утилизация (с учетом всех заключенных договоров на утилизацию), утилизация не может быть признана надлежащей. Таким образом, в случае обеспечения должного контроля со стороны государства, можно предположить, что «липовых» утилизаторов на рынке станет меньше.

Непризнание исполненной обязанности по РОП

Минприроды будет устанавливать перечень видов отходов от использования товаров для целей РОП, а также перечень видов товаров, которые могут быть произведены при утилизации таких отходов. В случае получения в результате утилизации иной продукции, не соответствующей спискам Минприроды, обязанность по РОП не будет считаться исполненной. При этом ответственность, как указано в п. 2 выше, будет ложиться на такого утилизатора.

Привлечение ППК РЭО

Для включения в реестр утилизаторов ЕФГИС УОИТ утилизатор отходов V класса опасности должен будет предоставить в Росприроднадзор информацию о мощности оборудования, а Росприроднадзор осуществляет проверку наличия такого оборудования. При этом Росприроднадзор может привлекать ППК РЭО к участию в такой проверке. Кроме того, Росприроднадзор может привлекать ППК РЭО к проверкам полноты, достоверности, актуальности информации, которую вносят в ЕФГИС УОИТ утилизаторы и производители/импортеры. ППК РЭО сможет запрашивать дополнительную информацию, проводить выездные проверки. Наделение ППК РЭО такими полномочиями требует большего правового обоснования.

Внесение сведений в ЕФГИС УОИТ

Законопроект о РОП предусматривает, что утилизаторы будут обязаны вносить сведения об объеме утилизированных отходов и сведения о заключенных договорах на утилизацию в ЕФГИС УОИТ.

В продолжение развития роли ЕФГИС УОИТ предполагается, что обязанность в рамках РОП будет считаться исполненной с момента предоставления информации в ЕФГИС УОИТ (или, конечно, со дня уплаты экосбора), а не в Росприроднадзор, как это происходит в настоящее время.

Необходимость доработки положений 

Таковы ключевые предлагаемые изменения, часть которых, безусловно, нуждается в доработке. Дополнительно отметим, что по итогам состоявшегося совещания, о котором написано в начале статьи, в соответствии с Протоколом из Законопроекта о РОП предлагается исключить пункт о постепенном увеличении норматива утилизации для всех видов товаров, составляющем не менее 10 % в год. Мы оцениваем это исключение негативно, особенно с учетом того, что в этом году Правительство РФ вновь не повысило нормативы утилизации.

Вывод

По результатам анализа Законопроекта о РОП можно отметить, что государство хочет усилить контроль за утилизаторами с целью уменьшения случаев «липовой» утилизации. Также прослеживается повышение в этом процессе роли ППК РЭО и ЕФГИС УОИТ.

Безусловно, при дальнейшей работе над Законопроектом о РОП необходимо определиться с тем, кто (утилизатор или производитель (импортер)) и в каком размере будет уплачивать экосбор, с учетом возможности взыскания штрафа в соответствии со ст. 8.5.1 КоАП РФ и во избежание двойной ответственности за одно правонарушение.

Утилизаторам в свою очередь необходимо учитывать предлагаемые законодателем изменения в настройке своих производственных процессов. Представляется, что утилизаторы и производители (импортеры) будут заинтересованы в более тесном сотрудничестве и обмене информаций во избежание проблем, связанных с неверным учетом информации в ЕФГИС УОИТ.

Всем утилизаторам предлагаем самостоятельно ознакомиться с Законопроектом о РОП и принять более активное участие в его обсуждении, пока есть такая возможность (до 20 октября 2022г.)