Отходы, вторичные ресурсы, вторичное сырье, побочный продукт... Что имел в виду законодатель?

Что имел в виду законодатель? Данный вопрос звучит в профессиональном экологическом сообществе всякий раз, когда с завидной регулярностью вносятся изменения в Закон об отходах[1] (с момента принятия Закона об отходах их было внесено более 60). Целью данной статьи-исследования является попытка найти ответ на вопрос, где проходит граница между отходами, вторичным ресурсом, вторичным сырьем и побочными продуктами.

Что это, единство противоречий или неоднозначность интерпретаций?

Для начала необходимо взглянуть на понятия, предложенные законодателем в отношении отходов производства и потребления, вторичных ресурсов, вторичного сырья и побочных продуктов.

Для удобства восприятия указанные определения можно представить в виде множеств отдельных видов отходов: «отходы», «вторичные ресурсы», «вторичное сырье» и «побочные продукты».

Обращает на себя внимание и тот факт, что все определения, недавно введенные в Закон об отходах и Закон № 7-ФЗ, содержат непосредственную связь с технологическим процессом формирования того или иного множества, а также указание на целевой результат отнесения отходов к тому или иному множеству.

Все эти множества или взаимно пересекаются, или являются часть общего множества «отход», что можно достаточно условно проиллюстрировать в виде схемы (рис. 1.):

Из схемы видно, что из общего множества «отходы» уже изъято достаточно большое число подмножеств, которые до недавнего времени однозначно являлись с точки зрения госрегулирования отдельными видами отходов. Это сильно перегружает правовое поле обязательными требованиями, которые должны соблюдать законопослушные природопользователи. Сложившаяся правовая конструкция может стать отдельной темой для дискуссии, например, почему госрегулирование не готово отказаться от требований к обращению с отдельными категориями остатков сырья, веществ, материалов, изделий и постоянно вводит их «квазирегулирование»? Но в данной статье этот вопрос не является основным.

Необходимо отметить, что однозначно отобразить границы множества «побочная продукция» не представляется возможным, так как большая часть этого множества может входить в состав множества «отходы» или может быть отнесена к множеству «вторичные ресурсы».

В рассматриваемом вопросе важно отметить, что определение множества «побочный продукт» в законодательстве в явном виде, как это привыкло видеть экспертное сообщество, не представлено, а является следствие буквального прочтения п. 2 ст. 51.1 Закона № 7-ФЗ.

Наряду с этим из всех представленных выше определений только определение множества «вторичные ресурсы» включено в Закон об отходах, а определения множеств «вторичное сырье» и «побочный продукт» включены в Закон № 7-ФЗ.

В данном случае логику законодателя легко понять, так как множества «вторичное сырье» и «побочные продукты» могут включать в себя различные виды как отходов (вторичных ресурсов), так и веществ и (или) предметов, обращение с которыми потребует соблюдения большего числа норм и правил в области охраны окружающей среды, а зачастую и иных обязательных требований, установленных, например, законодательством о промышленной политике в Российской Федерации.

Другими словами, государственная политика и нормативно-правовое регулирование множеств «вторичное сырье» и «побочные продукты» выходят далеко за рамки обязательных требований Закона об отходах, которые в большинстве сводятся к соблюдению мер по обеспечению экологической безопасности при обращении именно с отходами.