Режим СЗЗ: что и кто обязан соблюдать

Часто стали встречать в своей практике предписания Роспотребнадзора, обязывающие обеспечить соблюдение ограничений использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ[1], и привести в соответствие с требованиями действующего законодательства режим использования территории СЗЗ.

Согласитесь, звучит неконкретно и что от нас хотят, может быть не совсем понятно или даже совсем непонятно. Честно признаться, когда есть необходимость разобраться в законодательстве о СЗЗ, оценивать правомерность конкретных требований территориальных органов Роспотребнадзора каждый раз нужно как с чистого листа, настолько широкая вариативность пожеланий у них. Но попробуем разобраться…Согласно подп. 1 п. 2 ст. 56 Земельного кодекса РФ[2] ограничения использования земельных участков в ЗОУИТ[3] являются ограничением прав на землю.

СЗЗ является одним из видов ЗОУИТ (п. 18 ст. 105 ЗК РФ).

Следовательно, в правовом смысле ЗОУИТ представляет собой ограничение прав на земельные участки, которые могут не принадлежать на каком-либо праве лицу, в интересах которого СЗЗ установлена.

В соответствии с п. 2 ст. 104 ЗК РФ в границах ЗОУИТ устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые ограничивают или запрещают размещение и/или использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и/или ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления ЗОУИТ.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие стационарные источники, обязаны обеспечивать соблюдение режима СЗЗ объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на атмосферный воздух (п. 1 ст. 30 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»[4]).

Порядок и сроки установления СЗЗ определены Правилами № 222[5] и требованиями Федерального закона № 342-ФЗ[6] (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 21.03.2023 № 308-ЭС22-25486).

Ограничения использования земельных участков в СЗЗ установлены не положением об этой ЗОУИТ, как предусмотрено ЗК РФ (оно пока не принято), а п. 5 Правил № 222, а также в разделе V (Режим территории СЗЗ) СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»[7]:

Извлечение из Правил № 222 (п. 5)

В границах СЗЗ не допускается использования земельных участков в целях:

а) размещения жилой застройки, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа, организаций отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения и для ведения садоводств

б) размещения объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если[8] химическое, физическое и/или биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями

Таким образом, в подп. «а» п. 5 Правил № 222 установлен запрет, а в подп. «б» п. 5 Правил № 222 не установлено однозначного запрета осуществлять деятельность в установленной СЗЗ одного объекта объектами других промышленных производств. То есть в случае, если воздействие объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, не приводит к нарушению качества и безопасности определенной продукции, использование такого объекта в границах СЗЗ допускается.

Казалось бы, причем здесь предприятие, для объектов которого установлена СЗЗ…  А это обосновывается требованиями к проекту СЗЗ именно этого предприятия.

Так, в соответствии с п. 16 Правил № 222 проект СЗЗ содержит, в частности:

- перечень ограничений использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, в соответствии с п. 5 настоящих Правил;

- обоснование возможности использования земельных участков для целей, указанных в подп. «б» п. 5 настоящих Правил, в т.ч. с учетом расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека (в случае, если в проекте не предусмотрено установление таких ограничений использования земельных участков).

В решении об установлении СЗЗ указываются в т.ч. ограничения использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, в соответствии с п. 5 Правил № 222 (подп. «б» п. 18 Правил № 222).

Одним из оснований для отказа в принятии решения об установлении (изменении) СЗЗ является несоответствие содержащихся в проекте СЗЗ ограничений использования земельных участков, расположенных в границах такой зоны, ограничениям использования земельных участков, установленным п. 5 Правил № 222, или несоответствие обоснований возможности использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, для целей, предусмотренных подп. «б» п. 5 данных Правил, требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (подп. «в» п. 27 Правил № 222).

Действующим законодательством РФ не определены критерии достаточности обоснования возможности использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, для целей, предусмотренных подп. «б» п. 5 Правил № 222.

У нас нет конкретных механизмов для того, чтобы учесть воздействие нашего предприятия на продукцию третьих лиц, ограниченную к производству в нашей СЗЗ! Такая возможность отсутствует у нас юридически, поскольку связана с реализациями рецептур и контролем их качества, что является коммерческой информацией третьего лица.

Иногда кажется, что сами территориальные органы Роспотребнадзора не знают, как применять данные нормы. Могут ли в принципе с необходимой долей достоверности расчеты рассеивания загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух и оценка риска для здоровья человека обосновывать возможность использования третьими лицами в указанных выше целях земельные участки в нашей СЗЗ? Если да, то почему тогда, несмотря на то что ничего иного не предусмотрено законодательством, некоторые территориальные органы Роспотребнадзора хотят нечто еще или просто толкуют нормы как однозначный запрет?

При этом почему же режим СЗЗ обязателен не только для предприятия, в отношении которого установлена СЗЗ, но и для тех, кто осуществляет или планирует там осуществлять хозяйственную деятельность (даже не только указанную в подп. «б» п. 5 Правил № 222), для граждан, для администраций органов местного самоуправления… для всех?!

Из буквального толкования действующего законодательства РФ о ЗОУИТ следует, что режимы таких зон, в т.ч. СЗЗ, должны соблюдаться неограниченным кругом лиц. Постановления Главного государственного санитарного врача РФ, которыми устанавливаются размеры СЗЗ для промышленных объектов и производств I, а ранее и II[9] классов опасности, регистрирует Минюст России.

Отметим еще один важный момент и перейдем к судебной практике.

ЗОУИТ, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о ЗОУИТ, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (п. 24 ст. 106 ЗК РФ).

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2020 по делу № А40-87748/2020 (вступило в законную силу)

ОАО «Кондитерско-булочный комбинат» обратилось с иском о признании незаконным решения Управления Роспотребнадзора об отказе в выдаче разрешения по установлению СЗЗ для Общества, об обязании установить СЗЗ для Общества.

Отказ Роспотребнадзора основан на неправильном понимании целей установления СЗЗ. Вопрос о влиянии КБУ «Автомобильные дороги ЮЗАО», ПТК электродепо «Калужское» Московского метрополитена, строящегося офисного комплекса, Проектно-конструкторского бюро Московского метрополитена на выпускаемую на территории предприятия ОАО «Кондитерско-булочный комбинат» продукцию должен исследоваться при установлении СЗЗ данных предприятий.

Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12.05.2022 № 88-8812/2022 (вступило в законную силу)

Управление Роспотребнадзора обратилось с требованием о запрете Обществу деятельности по производству и хранению газов медицинских на территории промышленной площадки другого предприятия.

Управление указало, что в соответствии с представленным Обществом паспортом на кислород жидкий медицинский при проведении исследований на показатели качества данного продукта не проводятся исследования на содержание загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух предприятием, в пределах СЗЗ которого осуществляется деятельность Общества, что может привести к причинению вреда жизни и здоровья граждан при использовании данного продукта.