Недавно появилась информация о том, что в ближайшие три года в России создадут экологический кодекс. Предлагаю в колонке обсудить эту новость с точки зрения права и правоприменения: какие угрозы таит в себе подготовка кодекса, так ли он необходим и облегчит ли он жизнь компаниям и в конце концов поможет ли самой экологии?

На форуме, посвященном Арктике, глава Росприроднадзора Светлана Радионова объявила, что в ближайшие три года будет создан экологический кодекс. Инициатива мотивирована тем, что без единого документа трудно выполнять требования экологических норм, его разработка и утверждение позволят действительно менять поведение и сознание людей и компаний.

Что представляет собой кодекс и для чего он вообще нужен? Любую отрасль права, помимо предмета и метода, характеризует также наличие кодифицированного акта (кодекса, основ законодательства). Кодекс объединяет нормы всех основных институтов отрасли права. Такие акты позволяют комплексно регулировать какую-либо сферу общественной жизни на основе единой системы принципов.

Идея создания экологического кодекса обсуждается уже очень давно, при этом отрасль живет без него уже больше 30 лет, если считать с момента принятия первого закона об охране окружающей среды (1991 г.) и почти 50, если считать с момента первого появления инициативы (1980-е гг.).   

Отсутствие экологического кодекса не означает полное отсутствие акта, выполняющего роль кодифицированного. В экологической сфере таким актом служит Закон об охране окружающей среды.

Он содержит основной понятийный аппарат, определяет основы управления в экологической сфере, права и обязанности граждан и юридических лиц, порядок нормирования и оценки воздействия на окружающую среду, правовой режим особых зон, основные требования к осуществлению хозяйственной деятельности, контроля за воздействием на окружающую среду, пределы и основания ответственности.

В чем состоят сложности и опасности подготовки экологического кодекса? Кодификация как вид систематизации нормативных актов предполагает внутреннюю и внешнюю переработку действующего законодательства, это самый трудоемкий продукт правотворческой техники. Это особенная сложная систематизация нормативного материала. Именно поэтому неграмотная или непродуманная кодификация может стать губительной для всей отрасли.

Отсутствие экологического кодекса стало особенностью отрасли экологического права, которая отчасти вызвана сложностью самого предмета правового регулирования – вопросов природопользования и природоохраны. Сюда входят и вопросы использования компонентов окружающей среды, и вопросы нормирования этого воздействия, возмещения экологического вреда, и вопросы организации самой многообразной хозяйственной деятельности так, чтобы это воздействие было управляемым.

Именно поэтому отрасль экологического права объединяет целые пласты сложного законодательства, которые регулируются не только законами, но и отдельными кодифицированными актами (Водный, Лесной, Земельный кодексы РФ и т.д.), некодифицированными актами (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения и пр.), а также исчисляемыми в тысячах подзаконными актами.

Кодекс может как полностью поглощать все нормы отрасли (пример – Уголовный кодекс РФ), так и регулировать только самую важную часть норм (например, Гражданский кодекс РФ). Объединить все нормы в рамках одного экологического кодекса нецелесообразно и скорее всего даже невозможно. Но при разработке кодекса законодатель может воспользоваться моделью гражданского кодекса – закрепить ключевые нормы прямого действия, принципы и понятийный аппарат.

В таком случае возникает закономерный вопрос – почему нельзя реформировать Закон об охране окружающей среды, который уже воплощает в себе модель, аналогичную гражданскому кодексу? Кодекс принимается в форме федерального закона и, в силу позиции Конституционного суда РФ, не имеет приоритета перед другими федеральными законами.

В дублировании в экологическом кодексе норм Закона об охране окружающей среды нет никакой необходимости, а если говорить о создании принципиально нового комплексного акта, то как быть с тысячами актов, регулирующих экологическую сферу?

Сложность или простоту исполнения экологических норм определяет не только законодательная техника (наличие или отсутствие кодекса), но и юридическая техника самого нормативного акта.   Тем более его наличие или отсутствие – это не тот фактор, который безусловно предопределяет правосознание и поведение компаний, так как само правосознание многокомпонентно (включает в себя правовую онтологию, правовую аксиологию, правовую праксикологию, правовую политику).

Создание экологического кодекса может быть только «переломным моментом в отношениях общества и природы», а не «демонстрацией бурного правотворчества и изображением видимого движения вперед». Об этом еще 20 лет назад писал Сергей Александрович Боголюбов, руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительства РФ.

Нет смысла разрабатывать экологический кодекс, если он не предполагает внедрение нового механизма управления природопользованием и контроля за воздействием на компоненты окружающей среды. Любой всплеск интереса, вызванный принятием нового акта, не обладающего таким качеством, приведет к такому же быстрому спаду активности в правоприменении и еще большему разочарованию общественности в законотворчестве.

Законодательная техника, конечно, влияет на эффективность исполнения нормативных положений, но все же большее значение имеет содержание нормативных актов, ясность и удобство в применении, а также государственная поддержка их исполнения – исполнение норм должно быть благодаря, а не вопреки.

Остается надеяться, что создание экологического кодекса станет именно «переломным моментом» и ознаменует структурную перестройку экологического законодательства во благо всем участникам многообразных экологических правоотношений и самой окружающей среде.

Полина Позднякова, эксперт по экологическому праву и комплаенсу, основатель бюро экологического комплаенса FUTUR, автор Telegram-канала «FUTUR ecology»