Особенности работы в условиях Крайнего Севера. Нормативная база

Уважаемые коллеги, с этого номера журнала  мы начинаем публиковать цикл статей, в которых рассматривается специфика трудовых отношений с работниками районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к Крайнему Северу.

Большое количество различных нормативных актов, регулирующих работу северян, постоянные изменения, вносимые в эти нормативные документы, недостаточно четкие и ясные формулировки в Трудовом кодексе и других нормативных актах, допускающих различные варианты толкования, осложняют положение работодателей и работу кадровиков в северных регионах нашей страны. В предлагаемом вам цикле статей мы планируем всесторонне осветить вопросы трудовых отношений с северянами.

А начнем мы с существующей нормативной базы.

Закон № 4520-1 и другие документы

1 августа 1945 г. Президиумом Верховного Совета СССР был издан Указ «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера», которым были восстановлены отмененные в 1942 г. льготы для работников государственных, кооперативных и общественных предприятий, учреждений и организаций, находящихся в районах Крайнего Севера, при условии, что они заключили договоры о работе на Крайнем Севере на срок не менее 3 лет. Указом Совету Народных Комиссаров СССР поручалось утвердить перечень местностей Крайнего Севера, а также инструкцию по применению Указа. С этого Указа и началась послевоенная история северных льгот.

С 1945 по 1993 годы было издано много важных нормативных и методических документов, регламентирующих предоставление гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к Крайнему Северу (далее — РКС и МКС). Большая часть их утратила силу, однако некоторые из них, будучи неоднократно измененными и дополненными, сохранили свою силу до настоящего времени. По мере необходимости мы будем на эти документы ссылаться.

В настоящее время вопросы трудовых правоотношений, предоставления льгот и компенсаций работающим в РКС и МКС регулируются несколькими десятками нормативных и методических документов. Важнейшим из них является Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.; далее — Закон № 4520-1).

В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 19 февраля 1993 г. № 4521-1 государственные гарантии и компенсации, предусмотренные Законом № 4520-1, распространялись на районы Севера, в которых начисляются районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, но не отнесенные к РКС и МКС.

Как сказано в преамбуле Закона № 4520-1, закон устанавливает государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера.

В соответствии со ст. 1 действие Закона № 4520-1 распространяется на лиц, работающих по найму постоянно или временно в организациях, расположенных в РКС и МКС, независимо от форм собственности, и на лиц, проживающих в указанных районах и местностях. Однако источники финансирования предоставляемых льгот и компенсаций отныне зависят от формы собственности. Гарантии и компенсации для лиц, проживающих в РКС и МКС, после 1 января 2005 г. устанавливаются теми органами и организациями, за счет средств которых финансируется деятельность соответствующих организаций:

• в организациях, финансируемых из федерального бюджета, гарантии и компенсации устанавливаются федеральными законами;
• в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, — законами субъектов РФ;
• в организациях, финансируемых из местных бюджетов, — муниципальными правовыми актами;
• в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, — работодателем, за исключением случаев, непосредственно предусмотренных Законом (определение размера районного коэффициента и процентной надбавки за непрерывный стаж работы в РКС и МКС).

Государство оставило за собой финансовое обеспечение гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в РКС и МКС, в части, касающейся граждан, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, лиц, обучающихся в высших учебных заведениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования, финансируемых из федерального бюджета, военнослужащих, уволенных по возрасту или в связи с сокращением Вооруженных Сил Российской Федерации, в части граждан, получающих пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации, в части неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации и федерального бюджета.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.) в Закон № 4520-1 внесены существенные изменения, которые коснулись и вопросов установления коэффициентов к заработной плате граждан, работающих в РКС и МКС. В частности, для организаций, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов, могут устанавливаться повышенные коэффициенты. Руководителям частных организаций право установления повышенных коэффициентов законом не предоставлено. Кроме того, из новой редакции исключена норма, в соответствии с которой районный коэффициент должен был начисляться к заработной плате без ограничения ее максимального размера, а также норма, которой устанавливалось, что выплата районного коэффициента к заработной плате учитывается во всех случаях исчисления средней заработной платы.

Следует отметить, что эта льгота северянам сохранена. Положением об особенностях порядка исчисления средней заработной платы (утверждено постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2003 г. № 213 (с изм. от 13 июля 2006 г.)), а затем и Положением с тем же названием (утверждено постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. № 922) предусматривается, что при расчете среднего заработка должны быть учтены выплаты, связанные с условиями труда, в том числе выплаты, обусловленные районным регулированием оплаты труда (в виде коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате) (подп. «л» п. 2).

В результате внесенных изменений из 38 статей в Законе № 4520-1 осталось 13, остальные утратили силу, да и эти 13 даны в новой редакции, во многом изменившей содержание правовых норм.

Ответы на вопросы о том, какие гарантии теперь должны предоставляться северянам и в каком порядке, следует искать в Трудовом кодексе Российской Федерации, в Федеральных законах от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и в других законодательных и нормативных правовых актах.

Какие гарантии северянам отменены

Изучение некоторых законов помогает понять, каких гарантий сегодня северяне лишены. Например, Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» не предусматривает льготы, которая была у работников РКС и МКС, что называется, «испокон веку» — выплаты пособия по нетрудоспособности в 100-процентом размере.

Справедливости ради следует отметить, что многие исключенные из Закона № 4520-1 положения просто стали избыточными, т.к. нашли отражение в других законах — Трудовом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и др.

Однако в результате внесенных в Закон № 4520-1 изменений лица, прибывающие в РКС и МКС, фактически лишились права на бронирование жилой площади по прежнему месту жительства и обеспечение жилой площадью по нормам, установленным для данной местности, и др.

Отменены льготы отдельным категориям граждан, например:

• молодым людям в возрасте до 30 лет, прожившим в РКС и МКС не менее 5 лет, теперь не будет выплачиваться процентная надбавка к заработной плате в полном размере с первого дня работы в указанных районах и местностях;
• лицам, обучающимся в высших и средних учебных заведениях, профессиональных училищах и школах различного профиля, расположенных в РКС и МКС, новой редакцией закона не предусмотрено, а следовательно, практически отменено начисление на стипендию районного коэффициента и процентной надбавки, а также оплата проезда к месту лечения в другие регионы РФ и обратно[1];
• женщинам, работающим в РКС и МКС, 36-часовая рабочая неделя ранее предоставлялась в обязательном порядке, а теперь только в случае, если это предусмотрено коллективным договором или трудовым договором и др.

Исключены налоговые льготы для организаций, производящих и реализующих в РКС и МКС сельскохозяйственную продукцию и продукты животноводства, а также другие продукты питания.

Однако некоторые нормы закона были изменены, если можно так выразиться, в пользу трудящихся. Например, если раньше женщинам, имеющим детей до 16 лет, законом предоставлялось право на ежемесячный дополнительный выходной день без сохранения заработной платы, то теперь такой отпуск должен быть предоставлен по заявлению работника, причем не только матери, но и другому родителю (опекуну, попечителю, приемному родителю) (ст. 319 ТК РФ).

Но в целом, к сожалению, гораздо больше изменений, ухудшивших положение работающих в РКС и МКС.

 Например, размер пособия по временной нетрудоспособности, выплачиваемого лицам, работающим в РКС и МКС, ограничивается теперь максимальным размером, установленным федеральным законодательством, правда, с учетом коэффициента.

Что касается застрахованных лиц, имеющих страховой стаж менее шести месяцев, то условия выплаты таким гражданам пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам предусмотрены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию». В этих случаях и пособие по временной нетрудоспособности (п. 6 ст. 7), и пособие по беременности и родам (п. 3 ст. 11) выплачивается в размере, не превышающем за полный календарный месяц минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом, а в районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, в размере, не превышающем минимального размера оплаты труда с учетом этих коэффициентов.

Не гарантируется теперь и медицинское наблюдение в процессе занятости, а для малочисленных народов Севера — обязательная ежегодная диспансеризация, исключена частичная оплата проезда для медицинской консультации и на лечение в другие регионы РФ и обратно при отсутствии таких услуг в месте проживания.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ признаны утратившими силу несколько федеральных законов, в т.ч. Федеральный закон от 19 июня 1996 г. № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 78-ФЗ) и Федеральный закон от 17 августа 1996 г. № 116-ФЗ «О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями в 1996 году» (далее — Федеральный закон № 116-ФЗ).

С отменой Закона № 78-ФЗ северяне лишились многих преимуществ и гарантий.

В преамбуле Федерального закона № 78-ФЗ отмечалось, что он устанавливает основы государственного регулирования в области экономического, социального, экологического, культурного и национального развития Севера Российской Федерации и направлен на достижение оптимального сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, территории которых относятся к Северу, создание благоприятных условий для эффективной хозяйственной деятельности, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей природной среды, обеспечение достойной жизни населения и устойчивое развитие этого региона.

С признанием Федерального закона № 78-ФЗ утратившим силу фактически отменены государственные гарантии, установленные ст. 4 Федерального закона № 78-ФЗ:

• по предоставлению организациям, участвующим в обеспечении государственных нужд, компенсаций повышенных затрат, связанных с производственной деятельностью в условиях Севера;
• по финансовой поддержке завоза продукции (товаров) в районы с ограниченными сроками завоза продукции (товаров);
• по поддержке и социально-экономическому развитию коренных малочисленных народов Севера;
• по льготному кредитованию развития перспективных производств;
• по выделению субсидий, а также ссуд и кредитов на льготных условиях на строительство или приобретение жилья для лиц, выезжающих с Севера.

Государственная поддержка предпринимательства на Севере, которая была гарантирована ст. 6 Федерального закона № 78-ФЗ и включала стимулирование инвестиционной деятельности банков в целях развития предпринимательства и предоставление кредитов на льготных условиях организациям и предпринимателям, создающим новые рабочие места, в первую очередь по переработке отходов производства горнодобывающей и лесной отраслей экономики, теперь также не гарантируется.

Отменены гарантии, предоставлявшиеся п. 2 и 3 ст. 9 Федерального закона № 78-ФЗ в части ежегодных медицинских профилактических осмотров, бесплатной медицинской помощи, медико-генетических и других консультаций и обследований при вступлении в брак, а также санаторно-курортное и восстановительное лечение, обеспечение лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях.

Еще раньше Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 30 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития севера Российской Федерации"» был исключен п. 3  Федерального закона № 78-ФЗ, которым был установлен контроль со стороны Федеральных органов исполнительной власти за поставками продукции (товаров) на Север, за своевременностью выделения финансовых средств, а также за их целевым использованием и возвратом.

Действие Федерального закона № 116-ФЗ формально распространялось только на 1996 и 1997 гг., его отмена была логична и понятна. Однако и принятый позже Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 131-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» также утратил силу с 1 января 2003 г. в связи с принятием Федерального закона с таким же названием от 25 октября 2002 г. № 125-ФЗ (далее — Федеральный закон о жилищных субсидиях).

В целях реализации  Федерального закона о жилищных субсидиях проводились мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в рамках реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы (далее — Программа). Программа была утверждена постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 (в ред. от 19 февраля 2008 г.). В рамках программы на субсидии для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на первом этапе реализации программы за счет средств федерального бюджета было выделено 3400 млн руб.

В 2005 г. закончился I этап реализации Программы. На II этапе осуществления Программы (2006–2010 годы) предусмотрено выделение средств, направляемых на предоставление субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в следующем объеме (млн рублей, с учетом прогноза цен на соответствующие годы):

2006–2010 годы, всего 8466,76

В том числе:

2006 год         1166,64;

2007 год         1252,97;

2008 год         1328,15;

2009 год         2250,0;

2010 год         2469,0.

Кроме этого, прогнозный объем выпуска государственных жилищных сертификатов для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на 2006–2010 годы составляет 8365 штук, в том числе (штук):

на 2006 год    1380;

на 2007 год    1300;

на 2008 год    1320;

на 2009 год    2130;

на 2010 год    2235.

После принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ при выезде граждан из РКС и МКС на новое постоянное место жительства они потеряли право на определение размера пенсии с учетом районного коэффициента. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 2 октября 2003 г. № 381-О одобрил это решение, отметив, что «дифференциация при регулировании законодателем предельной величины отношения среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации, применяемая для исчисления пенсий в зависимости от того, в каком регионе постоянно проживает пенсионер, учитывает особенности природно-климатических условий и более высокую стоимость жизни в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях…». Однако такое решение законодателя было весьма болезненным для тех, кто когда-то, еще будучи молодым, уехал работать на Север с целью «заработать хорошую пенсию и вернуться в родные места».

Подготовленный проект Федерального закона № 347273-4 «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона “Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях”» и Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (о сохранении повышенного размера базовой части трудовой пенсии лицам, проработавшим в РКС и МКС не менее 10 лет или имеющим право на пенсию в связи с особыми условиями труда, при выезде их за пределы указанных районов и местностей), к сожалению, не нашел одобрения в Правительстве РФ и до сих пор не принят.

[1] Проект закона о процентных надбавках для студентов («О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 11 Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях») обсуждали почти два года, проводились различные экспертизы, но в результате он был отклонен. Аргументируется это решение следующим образом: в соответствии со ст. 317 ТК РФ процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в РКС и МКС выплачивается лицам, работающим в данных районах или местностях, поэтому основания для установления процентной надбавки к стипендии не имеется.