Применение норм антикоррупционного законодательства в трудовых отношениях: взгляд ВС РФ 

ВС РФ в конце ноября выпустил сразу два документа, посвященных анализу судебной практики, связанной с применением антикоррупционного законодательства. Так, Президиум ВС РФ 30 ноября 2016 года утвердил Обзор практики применения судами в 2014-2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции (далее – обзор о наложении дисциплинарных взысканий) и Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – обзор о привлечении к административной ответственности). Как отмечают в ВС РФ, издание этих обзоров вызвано в том числе большим количеством обращений в суды, связанных с применением работодателями законодательства о борьбе с коррупцией. 

Напомним, что нарушители антикоррупционного законодательства несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством (ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции"; далее – закон о противодействии коррупции). Между тем к госслужащим и муниципальным служащим предъявлены повышенные требования в этой сфере. Так, в отношении них применяются специальные правила трудоустройства, за несоблюдение которых установлена административная ответственность (ст. 12-12.2 закона о противодействии коррупции). 

Также для отдельных категорий служащих установлены дополнительные ограничения, связанные с их трудовой деятельностью (ст. 64.1 Трудового кодекса). А за несоблюдение ограничений и запретов, требований о недопущении конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, на госслужащих налагаются взыскания – замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии (ст. 59.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; далее – закон о государственной гражданской службе). 

Отметим, что в ряде случаев госслужащий, нарушивший требования антикоррупционного законодательства, может и вовсе потерять работу в связи с утратой доверия. Это может случиться, например, в случае конфликта интересов в деятельности госслужащего, осуществления им предпринимательской деятельности в период замещения им государственных должностей, сокрытия госслужащим сведений о собственных доходах или доходах членов своей семьи и т. д. Причем аналогичным санкциям могут быть подвергнуты и руководители нарушителя, осведомленные о нарушении госслужащим закона (п. 1-2, п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 59.2 закона о государственной гражданской службе). 

Работодатель обязан сообщать о найме экс-госслужащего по его прежнему месту службы в любом случае – даже если тот, находясь на госслужбе, по характеру своих полномочий не мог влиять на деятельность нового работодателя 

Суды пришли к выводу о том, что антикоррупционное законодательство не ставит обязанность работодателя информировать нанимателя бывшего государственного гражданского и муниципального служащего в зависимость от того, замещал ли он на прежней работе должности, включающие функции государственного или муниципального управления организацией-работодателем, или нет (абз. 9 п. 1 обзора о привлечении к административной ответственности). 

Отметим, что под функциями управления понимаются полномочия принимать обязательные для исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим или иным вопросам в отношении организации, в том числе решения, связанные с выдачей разрешений на осуществление определенного вида деятельности, либо готовить проекты таких решений (п. 4 ст. 1 закона о противодействии коррупции). 

Напомним, что бывшие госслужащие, в свою очередь, если их прежняя должность на госслужбе включена в специальный перечень, обязаны сообщать работодателю о фактах замещения ими должностей государственной или муниципальной службы в течение двух лет после увольнения со службы. Несоблюдение бывшим служащим этого требования влечет прекращение трудового договора (ч. 2-3 ст. 12 закона о противодействии коррупции). 

Более того, некоторых экс-госслужащих можно принять на работу только при условии, что на это дала согласие специальная антикоррупционная комиссия. Такие комиссии создаются государственными или муниципальными работодателями. И это относится к госслужащим, должности которых были включены в специальный перечень, и которые одновременно обладали властными полномочиями в отношении той компании, куда трудоустраиваются. Отметим, что такое ограничение также действует в течение двух лет с момента увольнения работника с госслужбы (ч. 1 ст. 12 закона о противодействии коррупции, раздел I Перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей). 

Если одобрение комиссии получено и трудовой договор заключен, работодатели обязаны в 10-дневный срок сообщить о найме бывшего государственного или муниципального служащего представителю нанимателя по предыдущему месту службы соискателя. Причем за несоблюдение этого требования нанимателю грозит административный штраф до 4 тыс. руб. – для физических лиц, до 50 тыс. руб. – для должностных лиц и в размере до 500 тыс. руб. – для юрлиц (ч. 2 ст. 64.1 ТК РФ, ст. 19.29 КоАП РФ, ч. 2-4 ст. 12 закона о противодействии коррупции, письмо Минтруда России от 22 июня 2012 г. № 17-1/10/1-248). 

Обязанность работодателя сообщать о найме бывшего госслужащего по прежнему месту его работы возникает вне зависимости от размера зарплаты нанятого работника, или если ежемесячные выплаты по гражданско-правовому договору превышают 100 тыс. руб. 

Таким образом, если сумма ежемесячных выплат по гражданско-правовому договору в адрес бывшего госслужащего не превышает порогового значения (100 тыс. руб.), то обязанность работодателя сообщать о заключении такого договора его нанимателю – государственному или муниципальному органу власти, даже если его прежняя должность на госслужбе включена в специальный перечень, не наступает (ч. 1, ч. 4 ст. 12 закона о противодействии коррупции, абз. 5 п. 2 обзора о привлечении к административной ответственности). 

Также при этом не образуется состава административного правонарушения (абз. 5 п. 2 обзора о привлечении к административной ответственности). 

Работодатель не обязан сообщать и о переводе экс-госслужащего на другую должность в пределах одной организации (абз. 9 п. 4 обзора о привлечении к административной ответственности). 

Должностные лица государственных и муниципальных органов, а также казенных учреждений не обязаны сообщать о заключении трудового договора с бывшим государственным служащим. Это должны делать только коммерческие организации 

ВС РФ отменил постановление мирового судьи о привлечении к ответственности администрации городского округа за ненаправление уведомления о заключении трудового договора с бывшим сотрудником силового ведомства. Судья ВС посчитал, что специальные правила трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих касаются только коммерческих и некоммерческих организаций, так как налагаемые антикоррупционным законодательством ограничения установлены в целях устранения коллизии публичных и частных интересов (п. 1, подп. "e" п. 2 ст. 12 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., ч. 2, ч. 4 ст. 12 закона о противодействии коррупции, абз. 5-8 п. 3 обзора о привлечении к административной ответственности). 

Президиум ВС РФ с этим согласился и добавил, что аналогичный подход применяется в отношении трудоустройства бывших госслужащих в государственные или муниципальные казенные учреждения. Так, учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 123.21 ГК РФ). Одновременно, согласно п. 1 ст. 123.22 ГК РФ, государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением. А государственными и муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом федерации и муниципальным образованием (п. 1 ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). При этом финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, трудоустройство бывшего госслужащего в такое учреждение не связано с коррупционными рисками и не может повлечь коллизии публичных и частных интересов по прежней занимаемой должности на службе, – делают вывод авторы документа (абз. 12-16 п. 3 обзора о привлечении к административной ответственности). 

К административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ можно привлечь только нанимателя или иное уполномоченное на заключение трудового или гражданско-правового договора лицо 

В ст. 19.29 КоАП РФ ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего, а также бывшего служащего возложена именно на работодателя либо заказчика работ, говорится в обзоре о привлечении к административной ответственности. 

При этом сообщение по месту службы оформляется на бланке организации и подписывается ее руководителем или уполномоченным лицом, подписавшим трудовой договор со стороны работодателя, либо уполномоченным лицом, подписавшим гражданско-правовой договор (п. 3 Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора). Таким образом, говорится в Обзоре, суд не вправе привлекать к ответственности работника организации – например, сотрудника отдела кадров, ответственного за оформление документов при трудоустройстве бывшего служащего, так как он не является лицом, на которого законом возложена обязанность сообщать о заключении трудового договора. Отметим, что, в качестве такого лица могут выступать как руководители той или иной организации-нанимателя, так и индивидуальные предприниматели, а также физические лица – заказчики услуг по гражданско-правовому договору (абз. 6, абз. 9-10, абз. 12 п. 5 обзора о привлечении к административной ответственности). 

Если при устройстве на работу бывший госслужащий не информировал нанимателя о том, что он ранее замещал на службе должность из специального перечня, то работодателя нельзя привлечь к административной ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства 

Суд сделал такой вывод и освободил от ответственности работодателя, которого работник при приеме на работу не проинформировал о том, что будучи на службе в правоохранительных органах, занимал должность, включенную в специальный перечень. Так, работник представил трудовую книжку, однако в ней был зафиксирован лишь факт прохождения службы, но должность, которую он занимал, указана не была. 

Между тем ТК РФ требует от поступающего на работу представить трудовую книжку, которая является документом, содержащим сведения о работнике и выполняемой им работе. Одновременно трудовое законодательство запрещает требовать от соискателя документы, не предусмотренные законодательством, если другими нормативными актами не установлено иное (абз. 3 ч. 1, ч. 2-3 ст. 65 ТК РФ). 

При этом ни трудовое законодательство, ни законодательство о противодействии коррупции не предусматривают обязанности работодателя самостоятельно запрашивать сведения о должности бывшего служащего, подчеркивают судьи ВС РФ. 

Поэтому в описанной ситуации вины работодателя в нарушении антикоррупционного законодательства Суд не обнаружил (абз. 5-7, абз. 9 п. 7 обзора о привлечении к административной ответственности). 

Однако отметим, что при найме на государственную службу кандидат обязан при заключении служебного контракта предъявить анкету, в которой указываются, в том числе, и должности по всем предыдущим местам его работы (подп. 2 п. 2 ст. 26 закона о государственной гражданской службе). В то же время, как отмечалось ранее, должностные лица государственных и муниципальных органов не обязаны сообщать о заключении трудового договора с бывшим государственным служащим. 

Административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.29 КоАП РФ, не может быть признано малозначительным 

Напомним, под малозначительным административным правонарушением ВС РФ понимает действие или бездействие, формально содержащее признаки состава правонарушения, однако с учетом его характера, а также размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (абз. 3 п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"; далее – Постановление № 5). 

Добавим, что при малозначительности правонарушения нарушитель может быть освобожден от административной ответственности и суд, или иные уполномоченные органы, вправе ограничиться лишь устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ). 

Малозначительность правонарушения имеет место только при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Однако отметим, что такие обстоятельства, как личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения и возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения – эти обстоятельства лишь учитываются при назначении наказания (ч. 2-3 ст. 4.1 КоАП РФ, абз. 3, абз. 5 п. 21 Постановления № 5). 

В то же время, полагают судьи ВС РФ, поскольку наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, отсутствие указанных последствий не свидетельствует о малозначительности совершенного правонарушения. А угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении материальных последствий, а в ненадлежащем отношении работодателя к исполнению своих обязанностей, делают вывод авторы Обзора (абз. 8 п. 8 обзора о привлечении к административной ответственности). 

При этом свидетельствовать о тяжести правонарушения могут в том числе и суммы штрафов, предусмотренных санкцией ст. 19.29 КоАП РФ, которые являются значительными, отмечают судьи (абз. 9 п. 8 обзора о привлечении к административной ответственности). 

В то же время, отмечается в документе, в тех случаях, когда административное правонарушение выразилось в незначительном (на один-два дня) нарушении срока, отведенного для информирования заинтересованного органа, либо в несоблюдении требований к содержанию уведомления, судья вправе на основании ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ назначить юридическому лицу административный штраф в размере менее минимального размера, предусмотренного санкцией ст. 19.29 КоАП РФ, то есть менее 100 тыс. руб. 

Обращения прокурора с заявлением в суд об установлении факта конфликта интересов или возможности его возникновения, суды не рассматривают 

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что такое заявление связано с последующим разрешением спора о праве на прохождение муниципальной службы, и поэтому оно само по себе не может выступать в качестве предмета рассмотрения суда (абз. 14-16 п. 1 обзора о наложении дисциплинарный взысканий). 

Обосновывая свое решение, судьи ВС РФ отметили, что в соответствии с процессуальным законодательством суд устанавливает юридические факты, только если заявитель не может получить документы, удостоверяющие эти факты, в ином порядке, или при невозможности восстановить утраченные документы. При этом для того, чтобы суд принял такое заявление к рассмотрению, заявитель должен указать цели, для которых необходимо установить тот или иной факт, а также привести доказательства, подтверждающие невозможность получения надлежащих документов или невозможность их восстановления (п. 1 ч. 1 ст. 262, ст. 264-265, ст. 267 ГПК РФ). 

Между тем если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства выясняется, что установить тот или иной юридический факт невозможно без решения спора о праве, то такое заявление суд оставляет без рассмотрения. Такой спор разрешается в порядке искового производства (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ). 

В связи с тем, что непринятие мер по недопущению возникновения конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы, Суд пришел к выводу о том, что заявление прокурора связано с последующим разрешением спора о праве на прохождение службы. А значит, заявление прокурора в описанной ситуации подлежит оставлению без рассмотрения (абз. 15-17 п. 1 обзора о наложении дисциплинарных взысканий). 

Государственный или муниципальный служащий является стороной конфликта интересов, даже если фактически он не удовлетворил свою личную заинтересованность, используя служебное положение 

Суды отказывают в удовлетворении исков о признании незаконным увольнения, а также об изменении основания увольнения в ситуациях, когда в действиях служащих имелись лишь формальные признаки конфликта интересов, однако иных норм закона они не нарушили. При этом судьи полагают, что независимо от последствий ситуация конфликта интересов характеризуется личной заинтересованностью чиновника, что само по себе является нарушением антикоррупционного законодательства. 

Так, законодательством о прохождении государственной гражданской и муниципальной службы установлена обязанность служащего уведомить в письменной форме нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов. Также служащий обязан принимать меры к его предотвращению (п. 12 ч. 1 ст. 15 закона о государственной гражданской службе, п. 11 ч. 1 ст. 12 закона о муниципальной службе). Кроме того, обязанность служащего уведомить работодателя о возникшем конфликте интересов, как только ему станет об этом известно, закреплена также в ч. 2 ст. 11 закона противодействии коррупции. 

Между тем сам конфликт интересов в законодательстве определен как ситуация, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на исполнение им должностных обязанностей (ч. 1 ст. 10 закона о противодействии коррупции). А непринятие служащим мер по урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим его увольнение (ч. 3.2 ст. 19 закона о государственной гражданской службе, ч. 2.3 ст. 14.1 закона о муниципальной службе). 

Таким образом, подчеркивают авторы документа, даже если служащий никаким образом не реализовал, используя служебное положение, свою личную заинтересованность, это не имеет правового значения – доводы истца об отсутствии конфликта интересов судьи находят несостоятельными (абз. 11-13 п. 2 обзора о наложении дисциплинарных взысканий).