Тихая электронная революция в делопроизводстве и архивном деле

Основные тенденции развития законодательно-нормативной базы в области управления документами в России

Анализ существующей законодательно-нормативной базы нашей страны и ее сравнение с законодательством других стран показывает, что Россия существенно отстает в правовом регулировании использования юридически значимых электронных документов в государственном управлении и деловой деятельности, что значительно снижает эффективность использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), прежде всего, в государственном управлении.

Несмотря на то что в развитии отечественной законодательной базы есть элементы хаотичности и фрагментарности, все же общее направление изменений видится достаточно логичным и ясным. В этом процессе можно выделить несколько основных тенденций, которые в первую очередь влияют на вопросы законодательно-нормативного регулирования управления документами:

1. Попытка привести российское законодательство в соответствие с законодательством Европейского союза. Это, прежде всего, проявилось в принятии двух федеральных законов: от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» и от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации государственных, муниципальных и судебных органов». Положения российских законодательных актов были приняты с учетом действующего европейского законодательства в этой области. Европейское законодательство служит основой и при разработке проектов других законов, например об электронной подписи.

2. Ужесточение требований к определенным видам деятельности, в том числе к документированию этой деятельности[1]. Это выражается, с одной стороны, в установлении более четких и жестких требований к работе с документами в коммерческих организациях и государственных органах. С другой стороны, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях введены новые и значительно увеличены старые штрафы за утрату документов и непредставление их контролирующим органам.

3. Активное расширение сферы использования электронных документов как в государственном управлении, так и в коммерческой деятельности. Несмотря на прорехи в законодательстве, использование электронных документов постоянно расширяется. Многие коммерческие организации стремятся максимально эффективно использовать те возможности, которые уже сейчас предоставляет законодательство. Одновременно возрастает потребность в использовании электронных документов в государственных органах.

Ситуацию, сложившуюся на ноябрь 2010 г. можно сравнить со строительством дороги в горах. Основные взрывные работы проведены, и по дороге уже можно идти, но пока только пешком – вокруг множество неубранных камней и ям. Чтобы пустить скорый поезд электронного правительства, потребуется время на обустройство трассы – на устранение недоработок в законодательстве, на проверку эффективности новых норм на практике и на их обкатку в судебных спорах. Сильно мешает то, что у нас не получается просто взять и заимствовать опробованный и проверенный чужой опыт, все время идут попытки «прикрутить» что-то свое, уникальное.

Серьезной проблемой является и отсутствие эффективной координации законотворческой деятельности, ведущейся по разным направлениям. Это приводит к тому, что правовое регулирование использования электронных документов разрабатывается «квадратно-гнездовым» способом. Наглядным примером служит ситуация с электронными документами длительного срока хранения (свыше 10 лет). С одной стороны, для ряда электронных документов длительные сроки хранения уже установлены законами и нормативными актами, с другой – нет никаких нормативных и методических документов по организации их хранения в организациях и государственных архивах.

Несмотря на то что внимание к документам возрастает, многие государственные органы, к сожалению, пока еще не осознали, что государственное управление осуществляется на основе юридически значимых документов, а не просто информации. В результате серьезно недооценивается роль документов и хорошо налаженного документооборота в государственном управлении, и это мешает эффективно строить электронное правительство и информационное общество.

Решение проблем электронных документов в России

Специалисты, занимающиеся проблемами внедрения электронного документооборота, выделяют четыре уровня, одновременно на которых должны решаться существующие проблемы:

● политический;

● технологический;

●организационный;

● правовой.

Если оценивать ситуацию в нашей стране с этих сторон, то можно увидеть, что на политическом уровне есть серьезный прогресс: руководство страны сейчас постоянно говорит о необходимости внедрения электронного документооборота. Кроме того, уже появилось понимание того, что эффективная работа электронного правительства невозможна без юридически значимых электронных документов.

Технологический уровень в нашей стране достаточно высок. И это не случайно, ведь основная доля бюджетных расходов, выделяемых на ИКТ в органах государственной власти, приходилась и приходится на закупку компьютерного и сетевого оборудования. К сожалению, осознание того, что все это «железо» не будет эффективно работать без решения правовых и организационных проблем, происходит медленно.

Не меньше проблем и на организационном уровне. Долгое время на федеральном уровне дальше написания концепций и создания комитетов дело не шло. Дает, однако, определенную надежду то, что за последние полтора года принято несколько важных нормативных актов Правительства РФ, в которых запланированы реальные мероприятия для решения наболевших вопросов, прежде всего, по организации межведомственного электронного взаимодействия:

● Положение о системе межведомственного электронного документооборота (утверждено постановлением Правительства РФ от 22.09.2009 № 754);

● распоряжение Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р «О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти»;

● Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (утверждено постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 № 697).

Так, в соответствии с Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия теперь помимо системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) в России появится еще и единая система межведомственного электронного взаимодействия (МЭВ). Оператором новой системы стало Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, которому поручено в трехмесячный срок:

● ввести систему в эксплуатацию;

● утвердить технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Таким образом, Правительство планирует за три месяца сделать то, что никак не удавалось осилить в течение десятилетия – наладить взаимодействие информационных систем, установленных в органах государственной власти.

Система МЭВ должна обеспечить помимо всего прочего получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках информационного взаимодействия органов и организаций с обеспечением фиксации времени передачи, целостности и подлинности электронных сообщений, указания их авторства и возможности предоставления сведений, позволяющих проследить историю движения электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме (п. 7б Положения о единой системе межведомственного электронного взаимодействия).

Не совсем понятно, правда, зачем нужно создавать две разновидности государственной электронной почты с разными операторами (напомним, что за МЭДО у нас отвечает Федеральная служба охраны Российской Федерации). Время покажет, настолько эффективными окажутся эти попытки, однако хорошие намерения, безусловно, стоит приветствовать.

Говоря о правовом уровне, стоит отметить, что движение в этом направлении началось несколько лет назад. В течение достаточно длительного времени проблемы электронных документов решались недостаточно системно и последовательно. В 2009 г все кардинально изменилось, и крупнейшая за всю истории нашей страны революция в делопроизводстве стала быстро набирать обороты.

Происходящие перемены можно проиллюстрировать следующим примером. С помощью онлайн-версии правовой базы «Консультант плюс» было проведено мини-исследование с целью определить, какая часть действующей федеральной нормативно-правовой базы упоминает понятия, связанные с внедрением ИКТ в государственное управление, и насколько активно эти понятия использовались в последние два года (2009–2010). Полученные результаты приведены в таблице.

Частота употребления ряда понятий в нормативно-правовой базе

(данные на 09.11.2010)

Данные, приведенные в таблице, позволяют сделать следующие выводы:

● не менее чем в 6 % всех нормативно-правовых документов используются понятия, связанные с внедрением ИКТ;

● в документах 2009–2010 гг. количество документов, в которых упоминаются ИКТ-термины, уже в два раза больше – более 10 %;

● из общего числа действующих нормативно-правовых документов, использующих различные ИКТ-термины, 25– 50 % приняты за последние два года.

Таким образом, полученные данные подтверждают, что в последнее время ИКТ-терминология стала гораздо чаще использоваться, и это отражение той активной работы по преобразованию отечественного законодательства, которая была проделана в последнее время.

Кульминация законотворческой деятельности пришлась на 27 июля 2010 г., когда Президент РФ подписал ряд законов, кардинально меняющих ситуацию с электронными документами в России. Прежде всего, это федеральные законы:

● № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[2];

● № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[3];

● № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации»;

● № 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования».

Наверное, самым богатым на новации стал Федеральный закон № 227, вносящий изменения в 26 законов, в частности в законы:

● от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В законодательство введено понятие «электронный документ», следовательно, в ближайшее время предстоит дать ответ на вопрос, чем «электронное сообщение» отличается от «электронного документа», хотя обмен и теми, и другими признается законодательством как обмен документами;

● от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». Согласие на обработку персональных данных можно будет получать и в электронном виде;

● от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[4]. Ответы на обращения граждан государственные органы теперь смогут направлять электронным образом, а не только обычной почтой;

● от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»[5]. Доступ к архивным документам и научно-справочному аппарату архивов будет предоставляться не только в читальных залах самих архивов, но и через Интернет;

● от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[6]. Изменения затронули порядок ведения двух из трех наиболее важных единых государственных реестров: Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Принятые изменения помимо прочего уравнивают в правах бумажные и электронные документы, которые будут представляться в налоговые органы при государственной регистрации;

● от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[7]. Регламентировано осуществление лицензирования в электронной форме, а также возможность формирования лицензионного дела в государственном органе в форме электронного документа;

● от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[8]. Предусмотрена возможность подачи заявления и фотографии для оформление заграничного паспорта в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, включая Интернет, в т.ч. через единый портал государственных и муниципальных услуг;

● 8 законов[9], регулирующих пенсионное обеспечение в Российской Федерации. Изменения касаются возможности не только взаимодействия граждан с пенсионными фондами в электронном виде, но и использования электронных документов для подтверждения трудового стажа при назначении пенсии.

Не менее глобальны по своему характеру изменения, внесенные в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, предусматривающие возможность ведения арбитражного процесса с использованием только электронных документов.

В Налоговый кодекс Российской Федерации внесены долгожданные положения, позволяющие вести счета-фактуры в электронном виде.

Этим дело не ограничилось. В настоящее время в Государственной Думе активно ведется работа над новой «порцией» законопроектов.

Законопроект № 373426-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля» принят Государственной Думой в третьем чтении 1 ноября 2010 г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Банкам, как агентам валютного контроля, по запросам будет в электронном виде предоставляться информация из таможенных или налоговых органов. Федеральная таможенная служба будет предоставлять таможенные декларации на товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации и сведения о таможенном оформлении товаров. Федеральная налоговая служба будет направлять информацию, подтверждающую уведомление (неуведомление) налогового органа об открытии счета (вклада) в банке за пределами территории Российской Федерации

Прошли первое чтение и активно готовятся ко второму чтению законопроекты, которые продолжат правовое регулирование применения электронных документов в государственном и коммерческом секторе:

● Законопроект № 305592-5 «Об электронной подписи» (принят в первом чтении 22.01.2010);

● Законопроект № 305604-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электронной подписи»» (принят в первом чтении 22.01.2010);

● Законопроект № 282499-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О персональных данных»» (принят в первом чтении 05.05.2010);

На подходе не менее серьезные законопроекты, которые или уже внесены в Государственную Думу, или проходят заключительные этапы согласования. Ключевыми среди них являются:

● Законопроект № 385329-5 «О бухгалтерском учете» (внесен Правительством РФ в Государственную Думу 02.06.2010). Законопроект предусматривает возможность ведения и хранения первичной бухгалтерской документации только в электронном виде;

● Проект Федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации». В августе 2010 г. Федеральная нотариальная палата направила законопроект в нотариальные палаты субъектов Российской Федерации для обсуждения. Проекту еще предстоит пройти согласование в Министерстве финансов РФ, Министерстве экономического развития и торговли РФ, Министерстве регионального развития РФ, Министерстве иностранных дел РФ. Проект, прежде всего его Особенная часть, предусматривает кардинальное изменение подхода к применению электронных документов в нотариальных действиях, закрепляет порядок проведения самих нотариальных действий в электронном виде[10].

Требования к нотариальному заверению документов достаточно часто встречаются в нормативно-правовых актах. Так, на 09.11.2010, по данным, полученным с помощью онлайн-версии правовой системы «Консультант плюс», нотариальное заверение упоминают 1534 действующих федеральных и 14683 региональных нормативных документов. Нотариальное заверение в электронном виде позволит беспрепятственно использовать электронные документы при осуществлении наиболее значимых юридических действий, например при продаже недвижимости и перерегистрации прав собственности, хотя при этом приобретут новую остроту проблемы обеспечения целостности, аутентичности и возможности использования электронных документов при их долговременном хранении.

Основные проблемы совершенствования законодательно-нормативной базы

Анализ недавно принятых изменений в российском законодательстве показывает, что в ряде законов прямо противопоставляются письменная и электронная форма документов. Это плохая идея, идущая вразрез с мировой практикой. Такой подход создает угрозу возникновения отдельных законодательств для бумажных и электронных документов. В зарубежной практике, напротив, принимается, что электронный документ – это, в первую очередь, документ. Везде, где требуется использование письменной формы, этому требованию в равной степени удовлетворяют как традиционные, так и электронные документы, если законодательством прямо не установлено иное.

Работа по совершенствованию законодательства должна также обеспечить его технологическую нейтральность. Здесь следует более эффективно использовать как международный опыт, так и собственную судебную практику. Речь идет, прежде всего, о том, чтобы закрепить возможность использования электронных документов без электронной цифровой подписи. Стоит серьезно задуматься и о том воздействии, которое начинает оказывать законодательство о персональных данных. В нынешнем своем виде оно способно существенно затормозить планы построения «электронного правительства», поскольку чрезмерный упор на защиту персональных данных, запрет на их использование в иных целях, чем те, что первоначально предполагались, по сути дела блокируют возможность реализовать сложные, гибко перестраиваемые по мере необходимости процессы оказания государственных услуг. По этой причине ряд европейских и азиатских стран предпочли без лишнего шума пойти по пути создания централизованных национальных реестров персональных данных.

Для налаживания эффективного межведомственного взаимодействия необходимо синхронизировать законодательно-нормативную базу таким образом, чтобы электронные документы, созданные в любом из органов власти, признавались везде, где они должны быть использованы другими органами власти. Нужно понимать, что проблема, которую предстоит решить, состоит не в замене бумаги на электронные документы, а в изменении стиля и методов взаимодействия государственных органов.

Законодательно-нормативные акты в то же время должны учитывать, что переход от бумажного документооборота идет не к чисто электронному, а к смешанному документообороту. Необходимо принимать во внимание и многоукладность современного российского делопроизводства, когда делопроизводство даже в организациях одного сектора экономики, работающих в одном правовом поле, может существенно различаться, в немалой степени в зависимости от их ресурсов и готовности использовать современные технологии. Стричь всех под одну гребенку вряд ли получится.

Определенные сложности связаны также с многоуровневостью законодательно-нормативной базы – с существованием законодательно-нормативного регулирования не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Постепенно начинает все более отчетливо проявляться тенденция накопления существенных различий в законодательно-нормативной базе регионов, и прежде всего в той ее части, что регламентирует порядок электронного документооборота и применения электронных документов.

Необходимость создания электронных архивов

Вопрос создания государственных электронных архивов на федеральном уровне до последнего времени даже не поднимался, однако и здесь были сделаны определенные шаги. Самое главное – на эту проблему наконец-то обратило внимание высшее руководство страны.

Открывая совместное заседание Комиссии по противодействию попыткам фальсификации истории в ущерб интересам России и Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, состоявшееся 7 сентября 2010 г. в Кремле, руководитель Администрации Президента С.Е. Нарышкин, в частности, сказал: «Степень доступности архивных документов, эффективность их использования зависят от многих факторов: нормативно-правового, материально-технического, организационного обеспечения и ряда других. Сегодня я хотел бы сделать акцент на нескольких приоритетах развития архивного дела. Прежде всего, это порядок комплектования, хранения и использования архивных документов. Исключительно актуален и вопрос подготовки архивов к приему на хранение электронных документов[11]. Переход на электронные носители требует технического переоснащения архивов, в том числе архивов кинофотодокументов, материалы которых используются в документальном кино, в новостных и образовательных программах»[12].

В деле создания государственных электронных архивов мы отстаем даже от наших ближайших соседей, не говоря уже о США и странах Европейского союза. Например, в Украине распоряжением Кабинета министров от 12.05.2007 № 279-р[13] был создан Центральный государственный электронный архив (ЦГЭА Украины)[14]. Этот архив активно работает над нормативной и методической базой. В середине сентября 2010 г. на веб-сайте архива был опубликован для публичного обсуждения проект Концепции планирования жизненного цикла электронных документов и электронных информационных ресурсов[15] – по сути дела, концепция создания электронного архива и его взаимодействия с государственным делопроизводством. ЦГЭА Украины разработал также методические рекомендации «О создании и сохранности архивных копий веб-сайтов»[16] и Порядок пользования электронными документами и электронными информационными ресурсами в ЦГЕА Украины[17].

Собственный проект успешно реализуют и польские архивисты[18]. Данная проблема на самом деле носит стратегический характер: раз мы начинаем создавать юридически значимые электронные документы, то мы одновременно обязаны обеспечить их сохранность в течение установленных, порой весьма длительных сроков.

Анализ опыта ряда зарубежных стран показывает, что создание государственного электронного архива требует не только выделения ресурсов (финансовых, материальных, кадровых), но и создания законодательно-нормативной базы, а также времени на отработку технологий работы с электронными архивными документами. Кроме того, для электронных документов придется пересматривать сроки ведомственного хранения, в связи с тем что электронные документы и необходимые для работы с ними технологии очень быстро устаревают.

Выступая на форуме «Развитие системы электронного документооборота: step-by-step!» 15 октября 2010 г. консультант Федерального архивного агентства С. Кузнецов обозначил некоторые направления, которые сейчас рассматриваются в Росархиве как основные в плане создания государственных электронных архивов:

● прорабатывается вопрос о том, чтобы организации – источники комплектования государственных архивов сдавали на хранение не только бумажные документы, но и экспортировали в электронном виде из корпоративных и ведомственных систем электронного документооборота информацию и документы. Это позволит архивам не тратить деньги на повторную их оцифровку;

● для реализации этой идеи разрабатываются требования по совместимости СЭД, используемых источниками комплектования, с Программным комплексом «Архивный фонд». Основным будет требование о том, что система должна не только обеспечить передачу данных в универсальном формате, но и экспортировать информацию и сами документы в формате, совместимом с единой общегосударственной системой учета документов архивного фонда Российской Федерации;

● рассматривается также проект о создании единой базы по всем документам федеральных органов исполнительной власти и использования ее в качестве единой системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО).

С. Кузнецов уверен, что все основные законодательные проблемы в области создания электронных архивов, благодаря политической воле руководства страны, должны быть решены уже в 2010–2011 гг.[19].

Что нам подсказывает международный опыт и как его можно использовать?

Одним из способов преодоления отставания от передовых стран является активное использование уже накопленного ими опыта, зафиксированного в т.ч. в законах, подзаконных нормативных актах, стандартах и методических разработках этих стран.

Понятно, что попытки слепо скопировать успешный опыт вряд ли приведут к желаемому результату. Необходим взвешенный, критический подход к зарубежным материалам, но их использование может помочь, прежде всего, в ускорении разработки законодательно-нормативной базы. Кроме того, благодаря опыту зарубежных коллег мы сможем отсечь тупиковые, не оправдавшие надежд пути развития.

Стоит внимательно изучать опыт не только западных стран, но и стран СНГ и Балтии. Он представляет интерес, прежде всего, потому, что все эти республики начинали модернизацию экономики и государственного управления при близких начальных условиях, имея за плечами те же традиции делопроизводства и однотипную законодательно-нормативную базу. Получается, что сейчас на территории этих стран осуществляется масштабный эксперимент по внедрению различных вариантов электронного документооборота, причем накопленный положительный опыт достаточно несложно тиражировать в других странах этой группы. При этом представляет интерес опыт как больших, так маленьких стран; как лидеров, так и аутсайдеров.

Стоит, наверное, взять пример с Петра I, который на рубеже XVII– XVIII вв. также занимался реформированием системы государственного управления в России. Он требовал от своих подчиненных не изобретать велосипед там, где можно скопировать опробованную, отработанную нормативную базу. Так, в одном из своих указов Петр писал: «Всем Коллегиям надлежит ныне на основании Шведского Устава, сочинить во всех делах и порядках по пунктам; а которые пункты в Шведском Регламенте неудобны, или с ситуациею сего Государства несходны, и оные ставить по своему рассуждению, и поставя об оных, докладывать, так ли им быть»[20].

Мы живем в очень интересное и сложное время. Даже краткое перечисление уже принятых законодательных изменений, да и тех изменений, которые будут внесены в законодательство в ближайшее время, показывает, насколько они масштабны и значительны.

Эта тихая электронная законодательная революция повлечет за собой глобальную переработку нормативной базы, а значит, и новый повод для дискуссий и обсуждений, тем более что создать идеальную нормативную базу с первой попытки все равно не удастся, и такой идеальной базой сейчас не располагает ни одна страна мира. Важно, что приняты принципиальные решения (хотя пока еще и не все), а отдельные детали придется уточнять в процессе практической работы.

Предстоит проделать огромную работу, ведь уже принятое законодательство пока не может эффективно применяться, поскольку для этого необходимо разработать значительное число подзаконных нормативных актов. Но дорогу осилит идущий.